Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 955/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę R. P. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:
R. P. (dalej: skarżący) w dniu 1 września 2010 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie renty strukturalnej. W wyniku weryfikacji wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał postanowienie z dnia 22 grudnia 2010 r. o spełnieniu wstępnych warunków wymaganych do uzyskania wnioskowanej pomocy. W wyniku powyższego w dniu 3 sierpnia 2011 r. skarżący złożył w organie dokumenty potwierdzające przekazanie gospodarstwa rolnego oraz dokumenty potwierdzające zakończenie prowadzenia działalności rolniczej.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Kierownik BP ARiMR w P. odmówił przyznania wnioskodawcy renty strukturalnej wskazując w uzasadnieniu, że przejmujący gospodarstwo rolne, w dniu przekazywania mu tego gospodarstwa miał ukończony wiek 50 lat. Nie został zatem spełniony warunek z § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 z późn. zm., dalej: rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej).
W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z [...] listopada 2011 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. uchylił decyzję organu pierwszej instancji ze względów formalnych, wskazując na brak w niej uzasadnienia faktycznego i prawnego.
Kierownik BP ARiMR w P. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówił przyznania rolnikowi wnioskowanej renty. W uzasadnieniu wyjaśnił, powołując § 7 ust 1 pkt 2 lit. a) cyt. rozporządzenia, że umowa o przekazaniu gospodarstwa rolnego może być zawarta z osobą fizyczną, która jest następcą albo rolnikiem, który nie ukończył 50 roku życia. W dniu przekazywania gospodarstwa, tj. 29 lipca 2011 r., deklarowana we wniosku o przyznanie renty strukturalnej przejmująca Z. J. miała ukończony wskazany wiek.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego użyte w § 7 ust 1 lit. a) ww. rozporządzenia sformułowanie odnosi się do momentu przekazywania gospodarstwa, tj. do daty sporządzenia aktu notarialnego. Jak zaznaczył organ odwoławczy, na dzień wydania postanowienia z dnia 22 grudnia 2010 r. przejmujący gospodarstwo rolne spełniał warunek wieku jeszcze przez ponad 4 miesiące. Na przestrzeni całego 9-cio miesięcznego okresu od doręczenia postanowienia rolnik mógł przekazać gospodarstwo rolne ale w momencie zawierania umowy przejmujący powinien spełniać warunki wynikające z ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy przypomniał również, że skarżący w części "E" wniosku o przyznanie renty strukturalnej poświadczył znajomość mających zastosowanie w sprawie tego wniosku przepisów.
Wojewódzki Sąd administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi skarżącego, skargę tę oddalił. Jak uzasadnił Sąd pierwszej instancji, szczegółowe zasady i tryb przyznawania rent strukturalnych reguluje powołane rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy, wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Przytaczając treść § 7 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej, Sąd pierwszej instancji wskazał, że momentem w którym warunki do uzyskania renty strukturalnej muszą być spełnione jest moment przekazania gospodarstwa rolnego. Postanowienie o spełnieniu warunków do uzyskania renty strukturalnej jest wstępnym ustaleniem możliwości uzyskania renty, jeśli zostanie spełniony warunek przekazania gospodarstwa rolnego w terminie 9 miesięcy od daty otrzymania postanowienia (§ 19b ust. 4).
Odnosząc się do zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego w rozporządzeniu z dnia 19 czerwca 2007 r. do określenia warunków na jakich może odbyć się przekazanie gospodarstwa rolnego w zamian za rentę strukturalną, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich jest ustawą specyficzną – mającą jedynie na celu wprowadzenie na grunt prawa krajowego instytucji wsparcia rolnictwa uregulowanej w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2005.277.1, dalej: rozporządzenie nr 1698/2005), o czym świadczy wprost art. 1 cytowanej ustawy, przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia oraz warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył także, że środek wsparcia w postaci rent strukturalnych, zwanych w art. 23 rozporządzenia nr 1698/2005 "wcześniejszymi emeryturami", również w sposób jasny wskazuje, że warunki muszą być spełnione w momencie przekazywania gospodarstwa rolnego na rzecz przejmującego. Dlatego też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzut przekroczenia granic upoważnienia ustawowego w rozporządzeniu z 19 czerwca 2007 r. należy uznać za błędny. Kwestionowane uregulowanie jest zgodne z ustawodawstwem unijnym implementowanym na grunt prawa polskiego za pomocą cytowanego rozporządzenia. A strona nie neguje podstawowego dla rozstrzygnięcia faktu, że osoba przejmująca gospodarstwo w chwili przejęcia miała już ukończony 50 rok życia, który to determinuje rozstrzygnięcie w przedmiocie renty strukturalnej.
Ponadto, jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z 22 grudnia 2010 r., zawierało pouczenie w tym zakresie.
R. P. zaskarżył powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:
- a) błędną interpretację lub niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 4 pkt 5 i § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej, polegające na odmowie przyznania skarżącemu prawa do renty strukturalnej, pomimo spełnienia warunków, z powołaniem się na niespełnienie przez przejmującego gospodarstwo rolne kryteriów pozaustawowych, które nie precyzują chwili, kiedy przejmujący gospodarstwo rolne ma spełniać kryterium wieku, a ponadto które zostały wydane z naruszeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich;
niezastosowanie art. 8, art. 23 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP;
niezastosowanie art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 193 Konstytucji RP, a tym samym niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego do załatwienia sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, poprzez niewyjaśnienie zagadnienia prawnego budzącego wątpliwości, tj. czy wydanie postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej i zawarcie w nim pouczenia, iż odwołujący ma przekazać gospodarstwo rolne w terminie 9 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, oraz brak należytego i wyczerpującego informowania odwołującego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, poprzez niewskazanie w postanowieniu o spełnieniu wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej, w jakim momencie toczącego się postępowania przejmujący gospodarstwo rolne nie może mieć ukończonego 50 roku życia - jest pouczeniem dokonanym zgodnie z obowiązującymi przepisami, ewentualnie czy przekazanie gospodarstwa rolnego w terminie 9 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej, ale po ukończeniu przez przejmującego gospodarstwo rolne 50 roku życia, jest wystarczające do uzyskania prawa do renty strukturalnej w myśl przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania sądu granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami i wnioskami. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który jej zdaniem został naruszony, to NSA nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu.
W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Za chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut obejmujący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 193 Konstytucji RP. Jedną z przyczyn obligatoryjnego zawieszenia postępowania, zgodnie z art. 124 § 1pkt 5 p.p.s.a., stanowi postawienie przez sąd administracyjny w tym postępowaniu pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Na podstawie art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygniecie sprawy toczącej się przed sądem. Wywody skargi kasacyjnej o charakterze postulatu, że wojewódzki sąd administracyjny zaniechał zwrócenia się z pytaniem prawnym na podstawie art. 193 Konstytucji do Trybunału Konstytucyjnego, nie mogą stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis art. 193 Konstytucji RP nie zobowiązuje sądu, a jedynie daje możliwość przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego, w sytuacji jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygniecie sprawy toczącej się przed sądem.
To wątpliwości sądu, a nie strony skarżącej, mogą uzasadniać przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi. Skarżący, zatem nie legitymuje się uprawnieniem do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I GSK 944/09, LEX nr 594760, wyrok WSA z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 861/07, LEX nr 303725). Innymi słowy, przewidziane w art. 193 Konstytucji uprawnienie sądu do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym oznacza obowiązek wyłącznie z wypadku, gdy sąd ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, iż zarzut przekroczenia granic upoważnienia ustawowego w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej jest błędny. Bowiem kwestionowane przez skarżącego uregulowanie jest zgodne z ustawodawstwem unijnym implementowanym na grunt prawa polskiego za pomocą tego rozporządzenia.
Nieskuteczność z przyczyn podanych wyżej zarzutu postawionego w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutów prawa materialnego.
Omawiając zarzuty prawa materialnego w kolejności podanej w osnowie skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że nie są one usprawiedliwione.
Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowego odczytania treści przepisu § 7 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia. Sens językowy analizowanego przepisu jest jasny. Zgodnie z jego treścią: "umowa o przekazaniu gospodarstwa rolnego może być zawarta z osobą fizyczną, która spełnia następujące warunki: jest następcą albo rolnikiem, który nie ukończył 50 roku życia (...)". Warunek wieku jest określony precyzyjnie i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Powinien on być spełniony w dacie zawarcia umowy o przekazaniu gospodarstwa rolnego. Postanowienie o spełnieniu warunków do otrzymania renty strukturalnej jest wstępnym ustaleniem przesłanek wymaganych do uzyskania renty. Postanowienie to wydane przez organ pierwszej instancji, tj. kierownika biura powiatowego ARiMR, kończy pierwszy etap postępowania administracyjnego. Po przekazaniu gospodarstwa rolnego i zaprzestaniu prowadzenia działalności ma miejsce drugi etap postępowania, który kończy się wydaniem decyzji w sprawie renty strukturalnej.
Otrzymanie renty strukturalnej uzależnione jest od spełnienia szeregu przesłanek, o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Przesłanki podmiotowe dotyczą przede wszystkim osoby starającej się o uzyskanie renty strukturalnej, ale również osoba przejmująca gospodarstwo rolne musi spełniać określone dla tych osób warunki, m.in. nie ukończenie 50 roku życia. Przekazanie gospodarstwa rolnego osobie, która przekroczyła określoną granicę wieku, nawet w przypadku gdy wszystkie wymagane wymagania zostały spełnione, stanowi przeszkodę do przyznania renty.
W orzecznictwie sądowym uformowała się jasna i jednolita wykładnia omawianego przepisu (zob. np. wyrok NSA z 26.09.2012 r. sygn. akt II GSK 1210/11).
Prawodawca unijny w art. 23 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 uzależnił udzielenie wsparcia w postaci "wcześniejszych emerytur" rolnikom, którzy decydują się na zaprzestanie działalności rolniczej w celu przekazania gospodarstwa innym rolnikom m.in. od tego czy przejmujący gospodarstwo jest rolnikiem poniżej 50 roku życia i przejmuje gospodarstwo rolne w celu odstąpione przez przekazującego w celu zwiększenia gospodarstwa wielkości gospodarstwa rolnego. Określone w przepisie art. 23 ust. 3 tego rozporządzenia kryteria dostępu do pomocy, są dla państwa członkowskiego wiążące, co wynika z zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego.
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2007.64.427 ze zm.) w art. 1 wskazuje wprost, iż ustawa ta określa:
- 1) zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005", oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia;
- 2) warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej:
- a) w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanej dalej "pomocą",
- b) na realizację zadań określonych w art. 66 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1698/2005, zwanej dalej "pomocą techniczną"
- - w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej.
Jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, kwestionowane przez autora skargi kasacyjnej unormowanie jest zgodne z ustawodawstwem unijnym implementowanym na grunt prawa polskiego za pomocą rozporządzenia z 19 czerwca 2007 r. Stąd zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy jest całkowicie błędny. W konsekwencji brak jest uzasadnionych podstaw do odmowy zastosowania w sprawie przepisu § 7 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia na podstawie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Natomiast zarzut naruszenia art. 8 i art. 23 Konstytucji nie został przez autora skargi kasacyjnej uzasadniony, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się do niego ustosunkować.
Przepisy art. 184 Konstytucji oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. określają zakres kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a. kontrola sądów administracyjnych polega na zbadaniu, czy organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd nie mógł brać pod uwagę innych kryteriów, w tym niekorzystnej sytuacji skarżącego, w jakiej znalazł się po przekazaniu gospodarstwa rolnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.