Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: WSA w W lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę M N (dalej: skarżący) na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
ARiMR pismem z dnia [..] września 2013 r. poinformowała M N o odmowie przyznania pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" ze względu na niespełnienie warunków przewidzianych w § 5a ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 3 oraz § 2 ust. 1 pkt 5 lit. d w zw. z ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397 ze zm.), dalej: rozporządzenie.
Organ wskazał, że M N, prowadzący działalność rolniczą w zakresie produkcji mleka, złożył wniosek o przyznanie pomocy, dołączając do niego:
- - kopię aktu notarialnego z dnia 9 lipca 2010 r., na mocy którego wnioskodawca otrzymał od rodziców nieruchomość rolną składającą się z działek o łącznej pow. 10,885 ha wraz z kwotą mleczną,
- - kopię umowy dzierżawy zawartej z ojcem dnia 20 grudnia 2010 r., przedmiotem której jest dzierżawa przez okres 8 lat działek położonych na terenie gminy Wyszki,
- - kopię umowy użyczenia budynków i budowli z dnia 1 sierpnia 2010 r., zawartej na okres 15 lat wraz z kopiami aneksów do niej.
Ojciec wnioskodawcy jest właścicielem budynków i budowli służących hodowli bydła i nadal posiada aktywny nr producenta oraz zarejestrowane na ten numer bydło. Ponadto w 2011 roku ojciec wnioskodawcy składał wniosek o dopłaty bezpośrednie do działek, które nie zostały przekazane wnioskodawcy.
W opinii organu istnieje prawdopodobieństwo, że wzrost produkcji mleka w gospodarstwie wnioskodawcy spowodowany jest tym, że do obrotu wprowadzone jest mleko niepochodzące wyłącznie z jego produkcji.
Skarżący dołączył do wniosku kopię dokumentu potwierdzającego wykształcenie zawodowe inne niż rolnicze wraz z zaświadczeniem z KRUS, według którego posiada 4 lata i 5 miesięcy stażu pracy w rolnictwie. Celem udokumentowania posiadania wymaganego 5-letniego stażu pracy dołączono do wniosku kopię umowy dzierżawy działek rolnych z dnia 1 września 2005 r., zawartej na 1 rok, która nie zawiera daty pewnej. Własnoręczność podpisów na dokumencie poświadczył dnia 10 maja 2013 r. Wójt Gminy Wyszki. Wnioskodawca został zarejestrowany jako producent rolny dopiero 28 września 2006 r.
W ramach postępowania o przyznanie pomocy na realizację operacji w zakresie priorytetu "mleczarskiego" regułą jest obowiązek prowadzenia działalności mleczarskiej przez wnioskodawcę, a możliwość zaliczenia okresu prowadzenia produkcji mleczarskiej prowadzonej przez zbywcę, jest alternatywnym, niejako wyjątkowym, sposobem spełnienia wymogu dotyczącego prowadzenia działalności rolniczej w zakresie produkcji mleka. Zastosowanie § 5a ust. 3 rozporządzenia uwarunkowane jest nabyciem, w okresie 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie pomocy, gospodarstwa w rozumieniu k.c. o pow. co najmniej 1 ha, w którym działalność rolnicza w zakresie produkcji mleka jest prowadzona co najmniej od roku. Termin "nabycia" wskazuje, że chodzi o wstąpienie w uprawnienia właściciela gospodarstwa rolnego jako zorganizowanej całości gospodarczej służącej do produkcji mleka. Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło nabycie gospodarstwa, ale wydzielenie składników ze zorganizowanej całości gospodarczej istniejącego gospodarstwa.
W ocenie organu do stażu pracy w gospodarstwie może być wliczony okres dzierżawy zawartej w formie umowy z datą pewną bądź ujawnionej w ewidencji gruntów lub księdze wieczystej, lub jeśli wnioskodawca ubiegał się o przyznanie płatności do danych gruntów w wykazanym na ich podstawie okresie. Za właściwą można uznać umowę dzierżawy, na której oryginalność podpisów poświadczył np. wójt, burmistrz gminy, a do stażu pracy w gospodarstwie może być wliczony okres dzierżawy liczony od daty wzmianki na przedstawionej umowie.
Dostarczone przez wnioskodawcę dowody organ uznał za niewystarczające z uwagi na to, że posiadanie zależne gruntów powinno znaleźć odzwierciedlenie także w innych dowodach, np. w danych uzyskanych z ewidencji prowadzonych przez ARiMR na potrzeby płatności obszarowych oraz dowodów przedstawionych przez strony postępowania. Wnioskodawca w okresie trwania umowy dzierżawy z dnia 1 września 2005 r. nie figurował w ewidencji producentów rolnych i nie składał wniosków o dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych.
W odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa ARiMR poinformowała skarżącego, że w jej ocenie odmowa przyznania pomocy nie nastąpiła z naruszeniem prawa.
WSA w W uwzględniając skargę wskazał, że ustawodawca przyznaje możliwość udzielania wsparcia w ramach priorytetu "mleczarskiego" podmiotom, które działalność rolniczą w zakresie produkcji mleka prowadzą od co najmniej od roku. W odniesieniu do podmiotów, które nabyły gospodarstwo w okresie 12 miesięcy przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy warunek ten ustawodawca uznaje za spełniony, jeżeli w nabytym gospodarstwie działalność rolnicza w zakresie produkcji mleka jest prowadzona co najmniej od roku. Wsparcie może być zatem udzielone także w sytuacji, gdy posiadacz kwoty mlecznej wprawdzie sam nie prowadził działalności w zakresie produkcji mleka od co najmniej roku, ale w okresie 12 miesięcy przed złożeniem wniosku nabył gospodarstwo, w którym produkcja mleka prowadzona jest od co najmniej od roku.
Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu odnośnie niespełnienia przez skarżącego wymogu prowadzenia co najmniej od roku działalności rolniczej w zakresie produkcji mleka.
W ocenie WSA w W z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika, że odesłanie do kodeksu cywilnego odnosi się tylko do definicji gospodarstwa rolnego, przy czym w treści § 5a rozporządzenia odwołania do kodeksu cywilnego nie zamieszczono. Zdaniem Sądu § 5a ust. 3 rozporządzenia nie ustanawia warunku w postaci uzyskania prawa własności gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona była produkcja mleka. Przepis ten nie powinien podlegać więc zawężającej interpretacji. W ocenie Sądu skarżący nabył gospodarstwo rolne w rozumieniu rozporządzenia. Stanowisko, zgodnie z którym jedynie nabycie własności gospodarstwa rolnego prowadzi do uznania warunku z § 5a ust. 1 pkt 3 za spełniony, pozbawione jest podstaw prawnych.
Poza tym przepisy nie określają tego jaki sposób nabycia gospodarstwa rolnego przesądza o tym, że nabywca spełnił kryterium prowadzenia w nim działalności w zakresie produkcji mleka. Nowe gospodarstwo rolne może zatem powstać jako wyodrębniona część gospodarstwa dotychczas funkcjonującego. Fakt, że ojciec skarżącego nie przekazał mu prawa własności wszystkich gruntów i budynków nie oznacza, że względem skarżącego nie ma możliwości zastosowania § 5a rozporządzenia.
Sąd I instancji nie podzielił poglądu organu także w kwestii kwalifikacji zawodowych skarżącego, ponieważ nie wyjaśniono w sposób dostateczny jakie znaczenie może mieć - w kontekście treści § 2 ust. 2 rozporządzenia - umowa dzierżawy z dnia 1 września 2005 r. Brak daty pewnej na tej umowie nie zwalniał organu z konieczności zasugerowania stronie potrzeby przedstawienia dodatkowych dowodów na tę okoliczność.
ARiMR zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj.:
- a) § 5a ust. 3 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przez "nabycie gospodarstwa" należy rozumieć poza posiadaniem samoistnym również posiadanie zależne, podczas gdy "nabycie gospodarstwa" należy identyfikować tylko z przeniesieniem własności (posiadaniem samoistnym);
- b) § 5a ust. 1 pkt 3 w zw. z § 5a ust. 3 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie będące następstwem uznania, że wnioskodawca nabył gospodarstwo rolne rozumiane jako zorganizowany zespół składników niezbędnych do prowadzenia produkcji w zakresie mleka, spełniając tym samym warunki otrzymania pomocy, w konsekwencji czego rozstrzygnięcie organu o odmowie przyznania pomocy na podstawie art. 22 ust. 3 u.w.o.w. w ocenie Sądu I instancji narusza prawo;
- 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jego uchyleniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Prezesa ARiMR oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności odnosi się do naruszeń prawa procesowego. Konieczność rozpoznania zarzutów kasacyjnych w takiej kolejności wynika z tego, że ocena poprawności stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy między stronami jest bezsporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna Dyrektora ARiMR nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła skutkować uchyleniem skarżonego wyroku.
Zdaniem NSA nietrafny i niemający prawnego uzasadnienia jest stawiany w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji treści art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 tej ustawy. Dyrektor twierdzi, że te przepisy zostały naruszone, bo Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonego aktu (rozstrzygnięcia), zatem wadliwie zastosował art. 146 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu II instancji takie twierdzenie nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce w sytuacji, gdy Sąd I instancji uwzględniłby skargę, a dla takiego orzekania nie byłoby podstaw prawnych. W rozpoznawanej sprawie tak nie jest, gdyż WSA w W jednoznacznie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że odmowa przyznania M N pomocy finansowej w ramach programu obejmującego modernizację gospodarstw rolnych naruszała prawo, zatem uwzględnienie skargi nie tylko było konieczne, ale i niezbędne. W takiej sytuacji trudno dopatrywać się wady w stosowaniu art. 146 § 1 p.p.s.a., skoro Sąd I instancji dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi.
W kontekście tych uwag przyjąć należy, że tak postawiony zarzut kasacyjny jest zbędny w kontekście stawianych przez stronę zarzutów materialnych. Dyrektorowi w istocie chodzi o to, że Sąd I instancji wadliwie wyłożył treść przepisów materialnych i z tego powodu wadliwie uwzględnił skargę. Jeżeli tak, to ten rodzaj wady zamyka się w zarzucie materialnym i nie ma żadnych powodów, by budować dodatkowo zarzut procesowy, zwłaszcza że ten właśnie zarzut nie może być odnoszony do trafności, bądź nietrafności przyjętej przez Sąd I instancji treści przepisów materialnych. Konkludując, stwierdzić należy, że w ramach zarzutu procesowego nie można skutecznie twierdzić, że wyrok poddany kontroli kasacyjnej jest wadliwy, dlatego że Sąd I instancji uwzględnia skargę dostrzegając podstawy dla takiego orzekania. Właśnie w takiej sytuacji wyrok nie jest wadliwy, bo Sąd I instancji orzeka zgodnie z zamiarem, dla którego znajduje uzasadnienie. Wyrok byłby wadliwy z punktu widzenia art. 146 § 1 p.p.s.a., gdyby Sąd nie dostrzegał podstaw do uwzględnienia skargi, a mimo tego by ją uwzględnił.
Zdaniem NSA nietrafne są także zarzuty materialne jakie w skardze kasacyjnej podnosi Dyrektor ARiMR. Twierdzi on, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni § 5a ust. 3 w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r., bo bezpodstawnie przyjął, że nabycie gospodarstwa obejmuje również posiadanie zależne, w sytuacji gdy tego terminu nie można tak rozumieć, bo może być łączony z przeniesieniem własności. W konsekwencji doprowadziło to do wadliwego zastosowania § 5a ust. 1 pkt 3 w związku z § 5a ust. 3 wcześniej powołanego rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że M N spełniał warunki do przyznania pomocy finansowej.
Odnosząc się do tak stawianych zarzutów stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszeń podnoszonych w skardze kasacyjnej. Sąd II instancji akceptuje i wspiera pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym organy ARiMR dokonały nieuprawnionej i restrykcyjnej wykładni wskazanych w zarzucie przepisów, gdy brak było jakiegokolwiek uzasadniania dla takiego działania. Trafnie podnosi Sąd I instancji, że pomoc na operację dotyczącą priorytetu wskazanego w art. 16a ust. 1 lit. e/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 otrzymują m.in. osoby fizyczne, jeżeli spełniają warunki określone w § 2-5 rozporządzenia oraz przysługuje im określona kwota mleczna i są wpisani do rejestru producentów mleka. Warunkiem ubiegania się o taką pomoc jest to, by osoba fizyczna była posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego w rozumieniu k.c. m.in. o powierzchni użytków rolnych co najmniej 1 ha oraz co najmniej od roku prowadziła działalność rolniczą w zakresie produkcji mleka.
Zgodnie z treścią § 5a ust. 3 rozporządzenia co najmniej roczne prowadzenie działalności rolniczej w zakresie produkcji mleka jest spełnione dla osób, które nabyły gospodarstwo rolne w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku, jeżeli w nabytym gospodarstwie działalność rolnicza w zakresie produkcji mleka jest prowadzona od co najmniej roku.
Analiza treści § 5a ust. 3 rozporządzenia nie uprawnia wniosku jaki prezentuje Dyrektor ARiMR, że tylko nabycie gospodarstwa na własność daje podstawę do uznania, że spełniony jest warunek z art. 5a ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a więc co najmniej od roku jest prowadzona działalność w zakresie produkcji mleka. Przyjęcie takiego sposobu wykładni wskazanych przepisów prowadziłoby do nieracjonalnych konsekwencji, że z pomocy określonej § 5a rozporządzenia nie mogłyby korzystać podmioty, które nie nabyły na własność gospodarstwa rolnego produkującego mleko i nie posiadałyby tego gospodarstwa przez okres 1 roku przed złożeniem wniosku.
Z tego też względu trafnie twierdzi Sąd I instancji, że wnioskodawca nabył gospodarstwo w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Co więcej, podkreślić należy, że warunek zdefiniowany w § 5a ust. 3 rozporządzenia jest spełniony, jeżeli w nabytym gospodarstwie była prowadzona co najmniej od roku określona działalność rolnicza, co pozwala na podstawie § 5a ust. 1 pkt 3 rozporządzenia przyjąć, że podmioty, które nabywają takie gospodarstwo prowadzą co najmniej od roku produkcję mleka. Ponieważ analizowane przepisy nie wprowadzają własnej definicji nabycia gospodarstwa rolnego, to trzeba przyjąć, że tym nabyciem jest każde nabycie, które może prowadzić do posiadania samoistnego, ale też zależnego, bo to wprost wynika z treści § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.
Z tych wszystkich powodów Sąd II instancji uznał, że zarzuty materialne skargi kasacyjnej są niezasadne i wobec tego skarga podlega oddaleniu na podstawie art.184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.