Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 2075/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2626/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu nr [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie cofnięcia koncesji nr [...] udzielonej ww. Spółce w dniu [...] czerwca 2000 r. na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia, realizowanej w formie bezpośredniej ochrony fizycznej oraz zabezpieczenia technicznego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej w imieniu A. Sp. z o.o., na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 1) art. 22 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1432 ze zm.) - poprzez ich nienależyte zastosowanie i przyjęcie w konsekwencji, iż organ słusznie zastosował wobec skarżącej sankcję w postaci cofnięcia koncesji, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że była to sankcja nadmiernie rygorystyczna wobec stwierdzonego naruszenia,
2. 2) art. 18 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Spółka winna zgłosić zmianę danych określonych w koncesji, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1-1a, pkt 2 i pkt 4 w terminie 14 dni od ich powstania, a nie od dnia ich ujawnienia w Krajowym Rejestrze Sądowym.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub o uchylenie obu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów procesu i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć należy, że art. 174 p.p.s.a. przewiduje dwie podstawy kasacyjne: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Obowiązkiem strony jest wskazanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. W przypadku naruszenia prawa materialnego niezbędne jest więc podanie formy naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie) i przedstawienie argumentacji potwierdzającej naruszenie w tej formie, a w przypadku naruszenia przepisów postępowania niezbędne jest wskazanie wpływu, jaki mogło ono mieć na wynik sprawy. Wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14).

Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest w rozpoznawanej sprawie celowe, a to wobec skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w sposób, który w znacznej mierze ogranicza zakres dokonywanej kontroli instancyjnej.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej brak było zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Ani w petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu nie powołano jakichkolwiek przepisów postępowania, które miałyby być naruszone, a w konsekwencji nie wskazano również, by uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli zaś chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego sformułowane na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w pierwszej kolejności odnieść należało się do zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, bowiem wykładnia przepisu art. 18 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia, zobowiązującego przedsiębiorcę do zgłaszania organowi koncesyjnemu zmiany danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 (m.in. oznaczenie siedziby i adresu), 1a, 2 (m.in. imiona i nazwiska wspólników lub członków zarządu) i 4, w terminie 14 dni od dnia ich powstania, rzutuje na ocenę prawidłowości zastosowania przepisów wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 3 ww. ustawy - poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Spółka winna zgłosić zmianę danych w terminie 14 dni od ich powstania, a nie od dnia ich ujawnienia w Krajowym Rejestrze Sądowym nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem to z dniem podjęcia uchwał Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników oraz uchwały zarządu A. Sp. z o.o. następowały zmiany członków zarządu skarżącej Spółki, a także dokonywana była zmiana adresu siedziby Spółki. Nie ulega wątpliwości, iż bieg 14-dniowego terminu, o którym stanowi ustawodawca w przepisie art. 18 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia rozpoczyna się - zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu - z momentem "powstania", dokonania zmian, którym na gruncie niniejszej sprawy był moment podjęcia uchwał, a nie zamieszczenia wpisów o dokonanych w ich drodze zmianach w Krajowym Rejestrze Sądowym. Wpisy te miały charakter wyłącznie deklaratoryjny, ich zamieszczenie w Rejestrze nie konstytuowało tychże zmian.

Odnosząc się z kolei do drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. niewłaściwego zastosowania art. 22 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie mienia i osób, należy zauważyć, że jako podstawę prawną wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z dnia 29 września 2017 r. o cofnięciu koncesji organ ten wskazał art. 22 ust. 2 pkt 1 oraz art. 22 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy. Pierwszy z przywołanych przepisów - art. 22 ust. 2 pkt 1 zobowiązuje organ koncesyjny do cofnięcia koncesji lub zmiany jej zakresu, w przypadku gdy przedsiębiorca w wyznaczonym terminie nie usunął stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją.

Z kolei na mocy drugiego z nich - art. 22 ust. 3 pkt 2 organ koncesyjny może cofnąć koncesję albo zmienić jej zakres ze względu na niepoinformowanie przez przedsiębiorcę tego organu o zmianie danych określonych w koncesji, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1, 1a, 2 i 4, w terminie wyznaczonym w art. 18 ust.

1. 3. Minister uznał zatem, iż w odniesieniu do Spółki ziściły się obie, alternatywne przesłanki, zarówno do obligatoryjnego, jak i fakultatywnego cofnięcia udzielonej jej w 2000 roku koncesji.

W skardze kasacyjnej dla uzasadnienia zarzutu sformułowanego jako zarzut naruszenia "art. 22 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie mienia i osób" odniesiono się wyłącznie do dyspozycji przepisu art. 22 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, stanowiącego podstawę do fakultatywnego cofnięcia koncesji z uwagi na niepoinformowanie organu koncesyjnego o zmianie określonych w nim danych w terminie wyznaczonym w przywołanym powyżej przepisie art. 18 ust.

3. Wskazanie w petitum skargi przepisu art. 22 ust. 2 pkt 1 stanowiącego podstawę do obligatoryjnego cofnięcia koncesji – nie wiadomo dlaczego w powiązaniu ze stanowiącym odrębną podstawę do fakultatywnego cofnięcia koncesji przepisem art. 22 ust. 3 pkt 2 - bez dalszego umotywowania zarzucanego naruszenia, stanowi wadliwość skargi kasacyjnej uniemożliwiającą Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poddanie zaskarżonego orzeczenia kontroli w tym zakresie. Pamiętać trzeba, iż na mocy art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, lecz ma obowiązek każdorazowo uzasadnić, w czym uchybienia temu przepisowi upatruje.

Z uwagi zatem na brak jakiejkolwiek polemiki w uzasadnieniu rozpoznawanej skargi kasacyjnej, która odnosiłaby się do przepisu przewidującego obligatoryjne cofnięcie koncesji (art. 22 ust. 2 pkt 1) granice rozpoznania zarzutu pierwszego musiały zostać zawężone do zarzutu, który w skardze kasacyjnej został uzasadniony, związanego z niewłaściwym - w ocenie kasatora - zastosowaniem w sprawie art. 22 ust. 3 pkt 2 ustawy.

Zarzut ten nie może odnieść jednak zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku. Uwzględniając bowiem przedstawioną powyżej wykładnię przepisu art. 18 ust. 3 ustawy, nie ulega wątpliwości, iż przepis ten został przez skarżącą kasacyjnie Spółkę naruszony, gdyż zaniechała ona powiadomienia organu koncesyjnego o zmianach danych określonych w koncesji w terminie 14 dni od ich powstania (podjęcia uchwał), w konsekwencji czego ziściła się przesłanka do fakultatywnego zastosowania wobec strony sankcji z art. 22 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy.

Zauważyć przy tym należy, iż na przestrzeni kilku lat swej działalności (lata 2012-2015) Spółka A. aż czterokrotnie naruszyła ciążący na niej na mocy art. 18 ust. 3 omawianej ustawy obowiązek, bowiem poza faktem zaniechania poinformowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o dokonanych w październiku oraz w grudniu 2015 roku zmianach w składzie zarządu Spółki, jak i zmianie adresu siedziby Spółki, jeszcze w sierpniu 2014 roku nie zawiadomiła o dokonanym jej przekształceniu, a także nie podała organowi informacji o zmianach, które nastąpiły po lutym 2012 roku w zakresie reprezentujących Spółkę prokurentów. Dwa ostatnie zaniedbania stwierdzone zostały w rezultacie przeprowadzonej kontroli Spółki, co znalazło odzwierciedlenie we wnioskach i zaleceniach pokontrolnych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 kwietnia 2015 r. Co więcej, naruszenia odnoszące się do niezgłoszenia zmian powstałych pod koniec 2015 roku, których stwierdzenie stanowiło asumpt do wydania przez organ decyzji o cofnięciu stronie koncesji, miały miejsce mimo wystosowanego przez Spółkę w piśmie z dnia 5 maja 2015 r. - w odpowiedzi na zalecenia pokontrolne - zobowiązania się do wypełniania dyspozycji art. 18 ust. 3 ww. ustawy.

Stwierdzona powyżej nagminność naruszania normy prawnej wyrażonej w art. 18 ust. 3, przy istniejącej świadomości Spółki co do nakazu jej przestrzegania, potwierdziła zasadność zastosowania wobec skarżącej kasacyjnie przewidzianej w art. 22 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie mienia i osób sankcji.

Należy zauważyć, że zawarte w skardze kasacyjnej uzasadnienie omawianego zarzutu koncentruje się w głównej mierze na kwestiach związanych z upływem długiego okresu czasu, jaki minął od dnia powzięcia przez organ wiedzy o naruszeniu do dnia wydania decyzji o cofnięciu koncesji, nieuwzględnieniem przez orzekającego w sprawie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a w dalszej kolejności przez kontrolujący zaskarżone decyzje Sąd, stanu błędnego przeświadczenia w jakim działała strona, okoliczności samodzielnego powiadomienia przez nią organu o zmianach, a także wagi, czy znikomych skutków dokonanego naruszenia, aspektu społecznego sprawy oraz dotkliwości dla strony zastosowanej, nadmiernie rygorystycznej sankcji. W związku z tymi twierdzeniami odnoszącymi się do okoliczności faktycznych sprawy, należy zwrócić uwagę, iż dla samej skuteczności ich wniesienia winny być one przedstawione, na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w formie zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Jego wymogiem jest z kolei powiązanie naruszenia właściwych przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie administracyjne, jak chociażby z art. 7 k.p.a., w którym ustawodawca statuuje obowiązek wyważenia przez organ interesu społecznego i słusznego interesu strony (także przy podejmowaniu decyzji w ramach tzw. luzu decyzyjnego), z art. 8 k.p.a. - nakładającym na organ obowiązek postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, w tym kierowania się zasadą proporcjonalności, z odnoszącym się do zasady wnikliwości i szybkości postępowania przepisem art. 12 k.p.a., czy też z art. 77 k.p.a., zobowiązującym organ do dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Tego niewątpliwie w przytoczonych w petitum skargi podstawach kasacyjnych zabrakło.

Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono żadnego przepisu postępowania, któremu miałby uchybić Sąd I instancji kontrolując prawidłowość zaskarżonej decyzji. Uwzględniając, że sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2014r., sygn. akt II GSK 1253/13), brak jest obecnie podstaw do wywodzenia przez sąd kasacyjny i precyzowania za kasatora - na podstawie twierdzeń strony poczynionych w skardze kasacyjnej dla uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego - zarzutów odnoszących się chociażby do zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) zasądzając na rzecz organu zwrot kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.