Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 2076/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 8 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 98/15 oddalił skargę [A.] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z 16 grudnia 2014 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z tytułu realizacji Pakietu 5 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków oraz nałożenia sankcji.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z [...] grudnia 2014 r. uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Kierownik Biura ARiMR) odmawiającą przyznania [A.] Sp. z o.o. płatności rolnośrodowiskowych na 2013 r. Pakiet 5.1. Ochrona siedlisk lęgowych i nakładającej sankcje i odmówił stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowych, nałożył trzyletnią sankcję w wysokości 31.619,60 zł i przyznał płatność w kwocie 3.000 zł jako refundację kosztów transakcyjnych za wykonaną ekspertyzę przyrodniczo - ornitologiczą dla wariantu 5.1.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że podstawą faktyczną decyzji były wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w okresie od [...] do [...] września 2013 r. Kontrola wykazała różnicę 23,08 ha między powierzchnią deklarowaną przez stronę (44,11 ha) a stwierdzoną (21,03 ha). Na pozostałej części działek rolnych A i B nie stwierdzono terenów użytkowanych rolniczo. Różnica między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną odnośnie wariantu 5.1 wyniosła powyżej 50% i dlatego odmówiono przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Na podstawie art. 58 akapit 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE.L.2009.316.65 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1122/2009), na stronę nałożono trzyletnią sankcję w kwocie 31.619,60 zł. [A] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze zarzucono naruszenie: art. 21 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) i art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 78 § 1 art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Dyrektor Oddziału ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację i stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że rozpatrując odwołanie uwzględnił przepisy prawa materialnego i procesowego. Organ podkreślił, że wbrew zarzutom skargi organ w sprawie odniósł się do wniosków strony o przeprowadzenie dodatkowych dowodów w sprawie. W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy, szczególnie dokumentacja pokontrolna, przedstawiająca stan i powierzchnie deklarowanych przez skarżącą działek, w sposób bezsporny potwierdziła prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy Agencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że wydanie decyzji w zakresie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 było poprzedzone kontrolą na miejscu przeprowadzoną [...]-[...] września 2013 r. w gospodarstwie rolnym skarżącej, obejmującą kwalifikowalność powierzchni zgłoszonej do płatności. Kontrola wykazała nieprawidłowości na działkach A i B zgłoszonych do płatności. Działki te zostały opisane w raporcie z czynności kontrolnych, a także w decyzjach organu pierwszej i drugiej instancji. W ocenie WSA dokumentacja kontroli jest obszerna, kompletna i obrazuje fakty ujawnione w trakcie kontroli, stanowiące podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji.

W wyniku kontroli stwierdzono różnicę powierzchni 23,08 ha między powierzchnią deklarowaną przez stronę (44,11 ha) a stwierdzoną (21,03 ha). Na pozostałej części działek rolnych A i B stwierdzono brak terenów użytkowanych rolniczo. W konsekwencji z uwagi na tę różnicę, która procentowo wyniosła powyżej 50% skarżącej odmówiono płatności i na podstawie art. 58 akapit 3 rozporządzenia nr 1122/2009 nałożono trzyletnią sankcję.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów skarżącej, podał, że sposób i zakres przeprowadzania kontroli reguluje rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE. L. 2011.25.8, dalej: rozporządzenie nr 65/2011).

Zdaniem Sądu, kontrola na miejscu przeprowadzona w sprawie spełniła wymogi określone w powołanym rozporządzeniu w zakresie jej sposobu przeprowadzenia, osób kontrolujących i formy udokumentowania.

WSA zauważył, że skarżąca formułując zarzuty powołała się przede wszystkim na ustalenia zawarte w pierwotnym raporcie z kontroli na miejscu, zgodnie z którymi z zadeklarowanych gruntów o powierzchni 44,11 ha zakwalifikowano do płatności grunty o łącznej powierzchni 4,1 ha (działka A - 0,63 ha, działka B - 3,65 ha). Po wniesieniu zastrzeżeń przez skarżącą zakwalifikowano natomiast obszar gruntów o powierzchni 21,03 ha (działka A - 6,08 ha, działka B -14,95 ha), nie wyjaśniając przyczyny tej zmiany. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, że raport z kontroli przesłano skarżącej [...] stycznia 2014 r., zaś [...] lutego 2014 r. Dyrektor Oddziału ARiMR otrzymał zastrzeżenia do raportu.

Następnie pismem z [...] kwietnia 2014 r., poinformowano skarżącą, że kontrola odbyła się przed terminem koszenia, jednak na działkach A i B stwierdzono obszary porośnięte samosiewkami drzew i krzewów, nie kwalifikujące się do wnioskowanej płatności i o tę powierzchnię pomniejszono działkę rolną A. Do odpowiedzi na zażalenie na wyniki kontroli dołączono notatkę służbową inspektora terenowego wykonującego kontrolę, z której wynika, że w związku z ponowną analizą raportu i weryfikacją granic działki rolnej w miejscach wcześniej zastosowanych kodów DR 51 uznano za powierzchnię spełniającą kryteria działki rolnej. Na działkach rolnych A i B zastosowano kody DR 51, DR 52 i DR 22. Działka była w minimalnym stopniu wykoszona, na przeważającej części działki stwierdzono brak koszenia. Pozostała część działki stanowiła liczne zadrzewienia (samosiewy olszy, brzozy, sosny, wierzby) i zakrzaczenia, miejscami teren był bagienny, stwierdzono samosiewy drzew wieku od roku do około kilkunastu lat.

Nadto na działce stwierdzono bardzo wysoki stan wód gruntowych. Miejscami był to teren niedostępny oraz bagnisty. Wykonane zdjęcia przedstawiają stan faktyczny na działkach A i B, tym samym zarzut, że inspektorzy zlustrowali działki niestarannie jest bezpodstawny.

Ponadto organ podniósł, że termin koszenia działek A i B, deklarowanych do pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 wariant 1 – łąki trwałe – typ użytkowania kośny, ustalono od [...] września do [...] października. Zebranie okrywy zielonej miało nastąpić w ciągu 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w także w dłuższym terminie. W związku z tym, że kontrolę przeprowadzono przed ostatecznym terminem na wykoszenie działek, skorygowano raport na korzyść beneficjenta. Organ uznał bowiem, że wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść strony i włączył niewykoszone grunty oznaczone kodem DR 51 do powierzchni spełniającej warunki przyznawania płatności.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca bezzasadnie podniosła brak wyjaśnienia różnicy powierzchni gruntów w sytuacji, gdy organ tę kwestię skarżącej wyjaśnił.

Sąd uznał za trafne stanowisko organu, że także materiały dowodowe złożone przez stronę potwierdzają prawidłowość ustaleń kontroli. Działka nr [...] nie była przez wiele lat użytkowana rolniczo. Skarżąca podjęła wiosną 2013 r. rekultywację tej działki i oczyszczania jej z zadrzewień. Termin zakończenia tych zabiegów został umownie określony na [...] września 2013 r. Stąd działka ta nie spełniała wymogów kwalifikacji jej do płatności na rok 2013. Skarżąca nie udokumentowała, że prace rekultywacyjne nie dotyczyły tej działki, lecz były prowadzone wokół niej.

Zdaniem WSA, organ słusznie wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozporządzeniem z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 2011, dalej: rozporządzenie w sprawie norm mimnimalnych), określił minimalne warunki, jakim muszą odpowiadać grunty, aby mogły być uznane za utrzymywane zgodnie z normami. Jednym z takich warunków jest koszenie i usuwanie okrywy roślinnej i brak porośnięcia gruntów rolnych drzewami i krzewami z wyjątkami z § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. W ocenie WSA, organ trafnie uznał, że wykładnia tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że bez względu na rodzaj gruntu rolnego i zalecanych zabiegów agrotechnicznych i terminów ich realizacji, grunty te muszą być zadbane. Nie mogą więc na nich występować zadrzewienia i zakrzaczenia, świadczące o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej. Dotyczy to także płatności rolnośrodowiskowych.

WSA podniósł, że art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nakłada na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Skarżąca takich dowodów nie przedstawiła, ograniczając się jedynie do nieudokumentowanych zarzutów naruszenia przez organy orzekające wskazanych przez nią przepisów proceduralnych. Za taki dowód nie można uznać zawarcie umowy na wykoszenie powierzchni 50 ha w sytuacji, gdy do płatności zgłoszono 44,11 ha, a skarżąca włada ponad 90 ha gruntów. Także zeznania świadka nie mogą być ważące w sytuacji, gdy podważenie ustaleń kontroli na miejscu wymagałoby przedstawienia dowodu pochodzącego od profesjonalnego podmiotu dokonującego pomiarów gruntu.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 21 ust. 1 - 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Za niezasadne uznał również zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a. Zdaniem Sądu organy rozstrzygając sprawę, oparły się na wszystkich zgromadzonych dowodach, w tym uwzględniły zastrzeżenia do raportu z czynności kontrolnych. Sąd zwrócił uwagę, że nieuwzględnienie przez organy stanowiska skarżącej oparte na prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym i obowiązujących przepisach nie naruszyło zasady pogłębiania zaufania do organów państwa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy udzielały skarżącej niezbędnych informacji, wyjaśniały również zasadność podjętych rozstrzygnięć. Uwzględniły także dowody przedstawione przez skarżącą. "Części wniosków dowodowych nie uwzględniły trafnie przyjmując, że stan faktyczny sprawy został ustalony w niezbędnym zakresie do podjęcia rozstrzygnięcia."

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w decyzji wydanej przez Kierownika Biura ARiMR określono wysokość nałożonych na rolnika sankcji wieloletnich, lecz organ ten wadliwie sformułował osnowę decyzji. Decyzja organu odwoławczego nie była zatem dla skarżącej mniej korzystna niż decyzja pierwszej instancji, co oznacza, że naruszenie art. 139 k.p.a. nie miało miejsca.

Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzony w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny sprawy jest prawidłowo ustalony. Zdaniem WSA, organy orzekające były więc obowiązane do zastosowania przepisów sankcjonujących przedeklarowanie powierzchni gruntów zgłoszonych do płatności przez producenta rolnego, polegających na redukcji płatności i nałożeniu sankcji.

WSA nie stwierdził także naruszenia w postępowaniu administracyjnym § 3 i nast. rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Jak wykazały organy orzekające, skarżąca nie spełniła wymogów wynikających z rozporządzenia, pozwalających na uzyskanie płatności.

[A]. zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania:
2. - art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80, 107 i 139 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu odwoławczego, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego oraz wbrew reformationis in peius za to poprzez:
3. a. uznanie, że w toku postępowania administracyjnego organ II instancji prawidłowo odmówił skarżącej przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów ze świadków (K. K, A. O., Ł. Ł., J. K., J.B. oraz A. C.) zgłoszonych przez skarżącą na okoliczności przeciwne do tych wywiedzionych z protokołu z kontroli na miejscu z dn. [...]-[...] września 2013 r.
4. b. uznanie, że podważenie ustaleń kontroli na miejscu wymagałoby wyłącznie przedstawienia dowodu pochodzącego od profesjonalnego podmiotu dokonującego pomiarów gruntów;
5. c. uznanie, że organ II instancji nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów mimo zgłoszonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego osobowych wniosków dowodowych (z zeznań świadków; A. O., Ł. Ł., J. K., J. B. oraz A. C.) jak również wobec treści dokumentacji, w tym zdjęciowej, przedłożonej w toku postępowania odwoławczego przez skarżącą spółkę;
6. d. uznanie, że kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu [...]-[...] września 2013 r. spełniała wymogi przepisów prawa i może stanowić wiarygodną podstawę ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności, iż działki będące przedmiotem kontroli zostały zlustrowane w sposób staranny i prawidłowy, wykluczający wszelkie wątpliwości co do rzeczywistego stanu faktycznego gruntów zgłoszonych do płatności;
7. e. oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ II instancji wydał decyzję na niekorzyść odwołującej się spółki, tj. nałożył na spółkę sankcję, która nie była przedmiotem decyzji organu I instancji;
8. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
9. - § 1 i 4 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że występowanie na gruncie zakrzaczeń czy zadrzewień świadczy o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej, podczas gdy rozporządzenie to zawiera wyjątki od powyższego, przy czym przesądzenie o tym, czy i w jakim zakresie przepisy te są spełnione w okolicznościach sprawy zależy od postępowania dowodowego, które w ocenie skarżącej zostało przez organ odwoławczy przeprowadzone w sposób niepełny, a czego mimo to nie zakwestionował WSA we Wrocławiu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii poprawności stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że organy rozstrzygnęły sprawę administracyjną na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a tym samym okoliczności faktyczne istotne dla sprawy zostały ustalone w oparciu o cały materiał dowodowy.

Kontroli Sądu pierwszej instancji została poddana decyzja Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] grudnia 2014 r. o odmowie przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 oraz nałożeniu na spółkę trzyletniej sankcji w wysokości 31.619,60 złotych ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

W tym miejscu należy przypomnieć, że z treści art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;

1. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
2. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
3. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Z kolei art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W powyższym uregulowaniu ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz w art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek organów na tle omawianej ustawy został ograniczony do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Oznacza to w konsekwencji, że na organach ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. W takim stanie prawnym strona powołująca się na określone okoliczności faktyczne lub kwestionująca wartość zgromadzonych dowodów ma obowiązek przedstawienia odpowiednich wniosków dowodowych.

Ustawodawca ograniczył także stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

Powyższe nie zmienia jednak zasady, że na mocy powołanego uprzednio art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ jest zobligowany stać na straży praworządności i wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W związku z powyższym podkreślić należy, że chociaż strona została zobowiązana do podejmowania inicjatywy dowodowej pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków, to organ nie jest zwolniony z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Konieczność dowodzenia określonych faktów przez stronę nie pozbawia bowiem postępowania cech oficjalności, a co za tym idzie organ w dalszym ciągu ma decydujący wpływ na kształt prowadzonego postępowania dowodowego. Ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jednak jest związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia, co też znajduje potwierdzenie w treści powołanego w skardze kasacyjnej art. 78 § 1 k.p.a., w myśl którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że w celu zapewnienia zweryfikowania wniosku pod względem zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzegania wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności organ jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli na miejscu. W rozpoznawanej sprawie taka kontrola została przeprowadzona w dniach [...]-[...] września 2013 roku. Stosownie do treści art. 32 rozporządzenia nr 1122/2009 z każdej kontroli przeprowadzonej na miejscu sporządzane jest sprawozdanie. Z treści sprawozdania wynika, że kontrola wykazała nieprawidłowości na działkach rolnych A i B, które były zgłoszone do płatności. Stwierdzono różnicę między powierzchnią działek deklarowanych przez stronę do płatności (44,11 ha) a powierzchnią kwalifikującą się do płatności-powierzchnią stwierdzoną (21,03 ha). Różnica powierzchni wyniosła 23,08 ha. Wyniki kontroli utrwalono w sprawozdaniu oraz dokumentacji fotograficznej załączonej do sprawozdania. Po przeprowadzonej kontroli do płatności na działce rolnej oznaczonej literą A zakwalifikowano jedynie 6,08 ha, a na działce rolnej oznaczonej literą B zakwalifikowano do płatności 14,95 ha.

W ocenie Sądu pierwszej instancji kontrola przeprowadzona na miejscu została przeprowadzona prawidłowo, a organy administracji publicznej przy rozpatrywaniu sprawy oparły się na wszystkich zgromadzonych dowodach, uwzględniając dowody przedstawione przez stronę skarżącą. Ponadto Sąd stwierdził, że organy nie uwzględniły części wniosków dowodowych przedstawionych przez skarżącą, przyjmując, że stan faktyczny sprawy został ustalony w niezbędnym zakresie. W tym stanie rzeczy WSA uznał, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony.

Z akt sprawy wynika, że strona wnosząca skargę kasacyjną w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym konsekwentnie podnosiła, że ustalenia poczynione przez kontrolerów oraz załączone do sprawozdania fotografie nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu rzeczy na gruncie w chwili dokonywania kontroli, bowiem dotyczą niewielkiej części kontrolowanych działek rolnych oznaczonych literami A i B, przy czym uwagi te dotyczyły w szczególności działki rolnej oznaczonej literą A. Skarżąca spółka deklarowała do płatności działkę rolną oznaczoną literą A o powierzchni 34,11 ha.

W związku z powyższym podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji akcentując istotne znaczenie dowodowe dokumentacji z kontroli na miejscu w pełni zaakceptował ustalenia organów oparte wyłącznie na tym materiale dowodowym. Przypominając więc, że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne to jednak nie można tracić z pola widzenia, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Uwzględniając powyższe uwagi stwierdzić należy, że w sprawie istotne były ustalenia dotyczące utrzymywania w dobrej kulturze rolnej działek rolnych zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowej jako trwałych użytków zielonych. Z tych względów ogólnikowe stwierdzenia Sądu pierwszej instancji odnoszące się do kompletności zgromadzonego materiału dowodowego nie zawierające szczegółowego odniesienia do zgłoszonych przez stronę skarżącą wniosków dowodowych należy uznać za naruszające przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ wynik sprawy - art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., art.78 § 1 k.p.a. i art.80 k.p.a. W istocie Sąd pierwszej instancji nie wskazał dlaczego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznał, że strona skarżąca nie przedstawiła dowodów na okoliczności dotyczące naruszenia przez organy przepisów proceduralnych.

Ponadto Sąd nie ocenił stanowiska organów dotyczącego nie uwzględnienia części wniosków dowodowych strony skarżącej na etapie postępowania administracyjnego. Przy uwzględnieniu treści przytoczonych wyżej przepisów prawa (art. 75 § 1 k.p.a.) niezrozumiałe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że "...zeznania świadka nie mogą być ważące w sytuacji, gdy podważenie ustaleń kontroli na miejscu wymagałoby przedstawienia dowodu pochodzącego od profesjonalnego podmiotu dokonującego pomiarów gruntu". W tym zakresie Sąd pominął, że w toku postępowania administracyjnego był zgłaszany przez stronę skarżącą wniosek dowodowy dotyczący pomiaru działek objętych wnioskiem o płatności.

Zauważyć należy także, że ani organ ani Sąd pierwszej instancji nie zbadały na jakie okoliczności istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy zostali zgłoszeni przez skarżącą świadkowie, z góry przyjmując, że nie są one przydatne w sprawie.

Ponadto podkreślić należy, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że kontrola na miejscu wykazała, że zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności dotyczy głównie działki rolnej oznaczonej literą A, na której stwierdzono zadrzewienia i zakrzaczenia świadczące o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej. Zgromadzona dokumentacja z kontroli na miejscu winna podlegać także ocenie z punktu widzenia możliwości zastosowania regulacji prawnych odnoszących się do obowiązku utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami (rozporządzenie w sprawie minimalnych norm). Z punktu widzenia regulacji zawartej w § 1 ust.1 pkt 4 i § 4 rozporządzenia w sprawie norm minimalnych, ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla zastosowania wskazanych rozwiązań prawnych było konieczne i nie mogło zostać uznane jako nie mające znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W omawianym zakresie brak jest stanowiska Sądu pierwszej instancji jak i nie można ustalić czy w tym zakresie został zebrany cały materiał dowodowy.

Podkreślić bowiem należy, że sam organ wskazuje, iż grunty rolne porośnięte drzewami w ilości do 50 sztuk na hektar są utrzymywane zgodnie z normami, pod warunkiem gdy drzewa występują pojedynczo i nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. W tym miejscu zauważyć należy, że organ uznał że zadrzewienie i zakrzaczenie powoduje wykluczenie z płatności znacznej części działki rolnej oznaczonej literą A (34,11 ha).

Dodać należy, że w sytuacji gdy przepisy prawa nakładają na stronę postępowania obowiązek przedstawienia dowodów co do okoliczności z których wywodzi ona skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), zaś strona, tak jak w rozpoznawanej sprawie, wnosi o przeprowadzenie dowodów, które jej zdaniem pozwolą na ustalenie, że spełniła ona warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej, to odmowa uwzględnienia wniosków dowodowych strony powinna być zbadana przez Sąd pierwszej instancji w płaszczyźnie respektowania przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania – art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz wpływu ewentualnych naruszeń na wynik sprawy.

Z powyższych względów należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględni przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga także, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z art. 139 k.p.a. Kwestia ta, pomimo podniesienia w skardze zarzutu, nie została dotychczas przez Sąd zbadana.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.