Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r., umarzającą postępowanie odnośnie części działek A i B o łącznej pow. 32 ha oraz odmawiającą przyznania skarżącej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013 i nałożył sankcję w wysokości 4.131,32 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji wydały decyzje odmawiające skarżącej przyznanie płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowych za 2013 r. i nałożyły na nią sankcję w kwocie 31.619,60 zł. Wydanie decyzji zostało poprzedzone kontrolą na miejscu, która obejmowała kwalifikowalność powierzchni zgłoszonej do płatności. Kontrola wykazała nieprawidłowości na działkach A i B zgłoszonych do płatności, gdyż stwierdzono różnicę powierzchni 23,08 ha między powierzchnią deklarowaną przez stronę (44,11 ha) a stwierdzoną (21,03 ha). Na pozostałej części działek rolnych A i B stwierdzono brak terenów użytkowanych rolniczo. Sąd wskazał, że z uwagi na tą różnicę, która procentowo wyniosła powyżej 50%, skarżącej odmówiono płatności i nałożono trzyletnią sankcję.
Sąd stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozporządzeniem z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 2011; dalej: rozporządzenie w sprawie minimalnych norm) określił minimalne warunki, jakim muszą odpowiadać grunty, aby mogły być uznane za utrzymywane zgodnie z normami. Jednym z takich warunków jest koszenie i usuwanie okrywy roślinnej i brak porośnięcia gruntów rolnych drzewami i krzewami z wyjątkami z § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. W ocenie Sądu dotyczy to także płatności rolnośrodowiskowych.
Sąd stwierdził nadto, że podziela stanowisko organu II instancji, że w decyzji I instancji określono wysokość nałożonych na rolnika sankcji wieloletnich, lecz organ ten wadliwie sformułował osnowę decyzji. Decyzja organu II instancji nie była zatem dla skarżącej mniej korzystna niż decyzja organu I instancji. Zdaniem Sądu nie naruszono art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej kpa).
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa).
II
Skargę kasacyjną wniosła skarżąca zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 kpa polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, za to poprzez:
- a) uznanie, że w toku postępowania administracyjnego organ II instancji prawidłowo odmówił skarżącej przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów ze świadków zgłoszonych przez skarżącą na okoliczności przeciwne do tych wywiedzionych z protokołu z kontroli na miejscu z dnia 24 - 27 września 2013 r.;
- b) uznanie, że podważenie ustaleń kontroli na miejscu wymagałoby wyłącznie przedstawienia dowodu pochodzącego od profesjonalnego podmiotu dokonującego pomiarów gruntów;
- c) uznanie, że organ II instancji nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów mimo zgłoszonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego osobowych wniosków dowodowych jak również wobec treści dokumentacji, w tym zdjęciowej, przedłożonej w toku postępowania odwoławczego przez skarżącą spółkę;
- d) uznanie, że kontrola na miejscu przeprowadzona w dniach 24 - 27 września 2013 r. spełniała wymogi przepisów prawa i może stanowić wiarygodną podstawę ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności, iż działki będące przedmiotem kontroli zostały zlustrowane w sposób staranny i prawidłowy, wykluczający wszelkie wątpliwości, co do rzeczywistego stanu faktycznego gruntów zgłoszonych do płatności;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 1 i 4 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że występowanie na gruncie zakrzaczeń czy zadrzewień świadczy o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej, podczas gdy rozporządzenie to zawiera wyjątki od powyższego, przy czym przesądzenie o tym, czy i w jakim zakresie przepisy te są spełnione w okolicznościach niniejszej sprawy zależy od postępowania dowodowego, które w ocenie skarżącej zostało przez organ odwoławczy przeprowadzone w sposób niepełny, a czego mimo to nie zakwestionował WSA we Wrocławiu.
Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta ma usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Zgodnie z treścią tego przepisu, w zakresie istotnym dla rozstrzyganego zagadnienia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozstrzygnięcie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot.
Przenosząc zasadę związania sądu granicami sprawy na sprawę, w której zapadł zaskarżony skargą kasacyjną wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji dokonał kontroli legalności decyzji wydanej w innej sprawie administracyjnej, niż ta, która była przedmiotem skargi.
Zarówno z akt sprawy, skargi, jak i tej części uzasadnienia wyroku, w której przedstawiono stan sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji była decyzja w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013 r. Podkreślenia przy tym wymaga, że w tej sprawie organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. umorzył postępowanie "odnośnie" części działek A i B o łącznej powierzchni 32 ha oraz odmówił przyznania pomocy finansowej z tytułu ONW na rok 2013 i nałożył sankcję w wysokości 4.131,32 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją będącą przedmiotem skargi w sprawie, w której wyrok kwestionowany jest rozpoznawaną skargą kasacyjną.
Tymczasem w uzasadnieniu wyroku w części obejmującej podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie Sąd I instancji przedmiot swoich rozważań odniósł do innej decyzji – decyzji odmawiającej przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Wyraźnie to wynika, ze stwierdzenia Sądu, że "w rozpatrywanej sprawie organy administracji wydały decyzje odmawiające skarżącej przyznanie płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowych za 2013 r. i nałożyły na nią 3 letnią sankcję w kwocie 31.619,60 zł" oraz z dalszych wywodów obejmujących stosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie minimalnych norm do płatności rolnośrodowiskowej, jak i stwierdzenia, że "w decyzji I instancji określono wysokość nałożonych na rolnika sankcji wieloletnich, lecz organ ten wadliwie sformułował osnowę decyzji" i przyjęcia, że nie narusza to art. 139 kpa.
W rozpoznawanej sprawie granice przedmiotu zaskarżania wyznaczała zaskarżona decyzja w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu ONW na 2013 r. Sąd I instancji wyszedł poza te granice czyniąc przedmiotem oceny decyzję zapadłą w innej sprawie administracyjnej dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa, aczkolwiek z przyczyn innych niż wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zważył przy tym, że z treści art. 183 § 1 ppsa wynika zasada związania podstawami skargi kasacyjnej, a nie ich uzasadnieniem. Oznacza to, że sąd może uwzględnić skargę kasacyjną w ramach powołanej w niej podstawy opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II OSK 760/13; dostępny w CBOSA).
Dokonanie oceny legalności decyzji zapadłej w innej sprawie administracyjnej niż ta, która była przedmiotem skargi czyni bezprzedmiotowym odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa oraz art. 203 pkt 1 ppsa orzekł jak w sentencji.