Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia [...] maja 2011 r. (sygn. akt III SA/Gl 2392/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w G, oddalił skargę P. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr PPIII 1/724-0442/10/A/Ż/BKZ.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] listopada 2009 r. Prezydent Miasta K. wystawił przeciwko P. K. tytuły wykonawcze obejmujące zobowiązanie z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty parkingowej, w podstawie prawnej powołując art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 – dalej jako: u.d.p.). Tytuły wykonawcze zostały przesłane do realizacji do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. jako organu egzekucyjnego. W dniu 7 grudnia 2009 r. tytuły wykonawcze zostały opatrzone klauzulą skierowania do egzekucji administracyjnej, a w dniu [...] marca 2010 r. wystawiono zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną u dłużnika zajętej wierzytelności innego niż pracodawca. Zawiadomienie wraz z odpisami tytułów wykonawczych zostało wysłane do zobowiązanego. Pismem z dnia c marca 2010 r. P. K. wniósł zarzuty przeciwegzekucyjne.
Po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów, który uznał je za bezzasadne, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. którym oddalił zarzut P. K..
W zażaleniu na to rozstrzygnięcie P. K. wniósł o jego uchylenie stwierdził, że wierzyciel w żaden sposób nie udowodnił, że egzekwowana przez niego wierzytelność istnieje, gdyż nie wykazał, że w datach wskazanych w tytułach wykonawczych doszło do parkowania samochodu, zatem nie można obciążać zobowiązanego opłatą za parkowanie i opłatą dodatkową.
Dyrektor Izby Skarbowej w K. nie podzielił argumentacji zażalenia i utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., poz. 1954, ze zm. – dalej jako: u.p.e.a.), który miał zastosowanie w niniejszej sprawie dopuszcza jako podstawę zarzutu wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Zarzuty te organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, które jest dla organu egzekucyjnego wiążące (art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a). Otrzymano ostateczne stanowisko wierzyciela (postanowienie Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. wydane [...] kwietnia 2010 r. z upoważnienia Prezydenta Miasta K.), który uznał podniesione zarzuty za bezzasadne a które nie zostało podważone przez skarżącego, zatem organ odwoławczy nie dopatrzył się w działaniach organu egzekucyjnego naruszenia prawa i podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Po wniesieniu na to postanowienie przez P. K. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G, wyrokiem z dnia [...] maja 2011 r. skargę tę oddalił. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. W myśl art. 13b ust. 1 tej ustawy, opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych miejscach lub całodobowo. Przepisy art. 13b u.d.p. określają zasady ustalania strefy płatnego parkowania (ust.
- 2) i upoważniają radę gminy (miasta) do ustalania takiej strefy (ust.
- 3) oraz do ustalania wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów w takiej strefie i do określenia sposobu pobierania tej opłaty (ust. 4 pkt 1 i 3). W ust. 5 art. 13b ustawodawca określił między innymi dopuszczalne różnicowanie wysokości opłat w zależności od czasu parkowania, a w ust. 7 wskazał, że wymienione opłaty pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku – zarządca drogi. Ponadto, zgodnie z art. 13f u.d.p., za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową (ust. 1), przy czym wysokość i sposób jej pobierania określa rada gminy (miasta), lecz jej wysokość nie może przekraczać 50 zł (ust. 2), opłatę tę pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (ust. 3). Obowiązek ponoszenia opłat za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania wynika więc wprost z przepisów prawa. Ustawodawca nie przewidział konieczności wydawania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. W konsekwencji, po stronie zarządcy (zarządu) drogi nie istnieje również obowiązek doręczania właścicielowi pojazdu orzeczenia w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za trafne stanowisko organów obu instancji, że w razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie, obowiązek jej uiszczenia obciąża – co do zasady – właściciela pojazdu. Właściciel jest bowiem na ogół korzystającym z drogi chyba, że udowodni, iż pojazd użyczył innej osobie, a taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Sąd przywołał także pogląd przedstawiony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że kierowanie egzekucji do właściciela pojazdu opiera się na domniemaniu faktycznym, że to właśnie on był korzystającym z pojazdu, kiedy opłata parkingowa nie została opłacona. Do przyjęcia takiego domniemania uprawniają zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Jeśli bowiem ktoś jest właścicielem pojazdu to przede wszystkim on z niego korzysta. Organ ma więc w tej sytuacji prawo domniemywać, że korzystającym z dróg publicznych był właściciel samochodu.
Właściciel zaś może dochodzić swych racji, podnosząc w toku postępowania egzekucyjnego zarzut błędu, co do osoby zobowiązanego, wskazując jednocześnie osoby, którym w tym czasie umożliwił korzystanie z pojazdu (por. wyroki NSA: z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 209/07, z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 869/09 oraz z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 591/08). W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajdują się upomnienia adresowane do P. K. wzywające do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie samochodu o numerze rejestracyjnym [...]. Faktowi posiadania samochodu o takim numerze rejestracyjnym skarżący nigdy nie zaprzeczał. Nie zaprzeczał też faktowi parkowania w strefie parkowania w K.. Tak więc, wbrew zarzutom skargi zaskarżone postanowienie ma podstawy prawne i faktyczne, jak również nie uchybia prawu. Trafnie wskazał także organ, iż wskazane w skardze przepisy Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Nie mogły też odnieść oczekiwanych przez stronę skarżącą skutków w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd uznał iż organy (I i II instancji) prawidłowo stosowały ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a posiłkowe stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego możliwe jest wyłącznie w sytuacji, kiedy nie stoi to w sprzeczności z celami tej ustawy. Ponadto stwierdził, że treść wydanych w sprawie postanowień organów egzekucyjnych nie potwierdza uchybień proceduralnych wskazywanych przez stronę skarżącą, a przede wszystkim nie potwierdza istotnego wpływu jaki mogły one wywrzeć na wynik sprawy.
P. K. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G, skargą kasacyjną w całości, powołując się na treść art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrokowi zarzucił – mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia – naruszenie przepisów postępowania, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 134 p.p.s.a., a w konsekwencji utrzymaniu w mocy postanowienia wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia 21 czerwca 2010 r., pomimo, iż tytuły wykonawcze nr 2077p/09, 2078p/09, 2079p/09 obejmujące zobowiązanie z tytułu opłaty dodatkowej za nieziszczenie opłat parkingowych przeciwko skarżącemu zostały wydane w oparciu o treść § 13 uchwały Rady Miejskiej miasta K. z dnia 19 stycznia 2004 r. nr XIX/334/04 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania dla pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze miasta K., który to przepis określa wysokość opłaty dodatkowej w sposób sprzeczny z przepisem art. 13f u.d.p., co skutkuje w świetle art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nieważnością uchwały w tej części, a w konsekwencji powoduje brak podstawy prawnej do pobierania opłat dodatkowych.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G, do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawu z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną powołał się na drugą z podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., albowiem wskazany w skardze przepis należy do przepisów o charakterze procesowym. Oceniając zarzut naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim należy wskazać, iż stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut ten może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok SN z 21 marca 2007 r., sygn. akt I CSK 459/06, niepubl.; wyrok SN z 21 marca 2006 r., sygn. akt I CSK 63/05, niepubl.; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508).
Wnoszący skargę kasacyjną uzasadniał zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w G, orzekając w niniejszej sprawie winien był stwierdzić, a czego zaniechał, że uchwała Rady Miejskiej w K. w zakresie, w jakim traktuje o opłacie dodatkowej nie może stanowić podstawy do nakładania opłat dodatkowych (będących podstawą tytułów wykonawczych o numerach 2077p/09, 2078p/09 oraz 2079p/09). Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej jako: p.p.u.s.a.) sąd nie jest związany aktem wykonawczym. Wojewódzki sąd administracyjny stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze, zatem WSA w G, winien był wyjść poza zarzuty zawarte w skardze przez stronę skarżącą.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Jeśli chodzi o przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. to przypomnieć trzeba, że przepis ten wyznacza granice rozpatrzenia sprawy przez sąd I instancji. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo LexisNexis, str. 197).
Ponadto treść tego unormowania pozwala na sformułowanie wniosku, że regulację tę można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w nim (tj. postępowaniu sądowym) dowody, które zostały przez Sąd pominięte względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2006 r., sygn. akt I FSK 56/06). Powyższy stan rzeczy w sprawie jednak nie zachodzi. Przede wszystkim w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. K. zarzucał naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 120, 123 oraz 187 Ordynacji podatkowej poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu oraz art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej przez takie prowadzenie postępowania administracyjnego, które podważyło zaufanie podatnika do organów podatkowych.
Uzasadnienie skargi nie zawierało żadnego odniesienia do konkretnych działań organów egzekucyjnych w sprawie. Mimo to Sąd pierwszej instancji szeroko rozważył wszelkie aspekty sprawy, zarówno w zakresie materialnym, jak i procesowym. Trafnie również zauważył, że przedmiotem jego kontroli było postępowanie toczące się w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie zaś o przepisy Ordynacji podatkowej.
Należy też w tym miejscu przypomnieć, że przepis art. 33 u.p.e.a. przewiduje zamknięty katalog okoliczności, które mogą być podstawą wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania administracyjnego. Podstawą zarzutu może być tylko: 1) wykonanie, umorzenie, przedawnienie, wygaśnięcie, albo nieistnienie obowiązku, 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku, albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, 4) błąd co do osoby zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia w myśl art. 15 ustawy, 7) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 8) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.
Żadne inne sytuacje, czy powody nie mogą być podstawą do wniesienia zarzutów. Z unormowania tego wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia o dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Z kolei art. 34 § 1 u.p.e.a. stanowi, że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca.
Należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie P. K. podnosił zarzut nieistnienia należności pieniężnej, "a w przypadku niepodzielenia powyższego zarzutu, że egzekwowana należność jest przedawniona". Zarzuty te objęte są punktem pierwszym artykułu 33 u.p.e.a. i należą do kategorii zarzutów, w których zakresie stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Organ egzekucyjny uzyskał stanowisko wierzyciela (postanowienie Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w K. z 19 kwietnia 2010 r.), opiniujące negatywnie zarzuty. "Organ egzekucyjny jest całkowicie związany stanowiskiem wierzyciela. Wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Organ egzekucyjny nie może wnikać w merytoryczną zasadność stwierdzenia obowiązku będącego przedmiotem egzekucji, skoro w tym zakresie sprawa może być przedmiotem analizy w odrębnym postępowaniu" (tak w wyroku NSA z 8 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 1762/06, opubl.
Lex 486044). Wobec tego, że skarżący nie wniósł od postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela zażalenia (art. 34 § 2 u.p.e.a.) stało się ono ostateczne. Zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, w której było skarżone postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów dalsze badanie istnienia obowiązku będącego przedmiotem egzekucji, co do którego istnieje wiążące stanowisko wierzyciela.
Z tych, względów nie leżało w granicach sprawy, rozpatrywanie przez Sąd pierwszej instancji jako przesłanki rozstrzygnięcia czy uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia 19 stycznia 2004r. w sprawie strefy płatnego parkowania, w zakresie w jakim traktuje o opłacie dodatkowej, będącej podstawą do wystawienia tytułów wykonawczych jest nieważna.
Wnoszący skargę kasacyjną w jej uzasadnieniu powołał się również na inny wyrok Sądu Administracyjnego w G, – z dnia 6 grudnia 2010 r. wydany w sprawie II SA/Gl 767/10, mocą którego Sąd Administracyjny w G, stwierdził nieważność § 13 powoływanej w skardze uchwały "Rady Miasta K.", wobec jej sprzeczności z przepisem art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Kasator nie formułuje jednak w związku z wydaniem tamtego wyroku żadnego zarzutu w sprawie niniejszej, powołuje jedynie jego uzasadnienie dla wzmocnienia swojej tezy o nieważności ww. uchwały. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadome, iż wyrok WSA w G, w sprawie II SA/Gl 767/10 został uchylony, a skarga odrzucona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 387/11.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.