Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 428/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.D. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej: ARiMR) z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] października 2010 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał skarżącemu płatność dla gospodarstwa niskotowarowego. W dniu 11 lipca 2008 r. skarżący złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku z dnia 28 lutego 2005 r. i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (zwane dalej: oświadczeniem o zrealizowaniu przedsięwzięć). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wstrzymał skarżącemu płatność dla gospodarstwa niskotowarowego przyznaną decyzją nr [...], gdyż skarżący nie złożył oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć w terminie określonym w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 286, poz. 2870 ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 7 grudnia 2004 r. W tej sprawie trzecią ratę pomocy wypłacono beneficjentowi w dniu 27 grudnia 2007 r. Planowana data zakończenia realizacji przedsięwzięć przypadła na dzień 27 czerwca 2008 r., a siedmiodniowy termin, określony w § 8 ust. 2 tego rozporządzenia upływał w dniu 4 lipca 2008 r. Skarżący złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć w dniu 11 lipca 2008 r., a zatem po upływie tego terminu.
Na skutek odwołania skarżącego Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] września 2009 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w tym wyjaśnienia kwestii wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżący w piśmie z dnia 30 października 2009 r. stwierdził, że w odwołaniu od decyzji o wstrzymaniu płatności zawarł prośbę o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć. Wniosek taki złożył także osobnym pismem z tej samej daty. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć z uwagi na to, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. w wyniku zażalenia skarżącego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając jego argumentację.
Wyrokiem z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 245/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę na powyższe postanowienie uznając, że rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu co do zasady odpowiada prawu. W ocenie Sądu, organ był obowiązany rozpoznać wniosek strony, mimo że termin określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., o którego przywrócenie skarżący wnioskował, ma charakter instrukcyjny. Jego niezachowanie przez beneficjenta nie może skutkować wydaniem decyzji o wstrzymaniu płatności.
Po wydaniu tego wyroku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] października 2010 r. na postawie art. 104, art. 58 i art. 59 k.p.a., art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 13 ust. 1 w związku z § 9 ust. 1 i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., wstrzymał skarżącemu płatność dla gospodarstwa niskotowarowego przyznaną decyzją nr [...] z powodu nie złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć w terminie. Organ nie uwzględnił stanowiska Sądu I instancji co do instrukcyjnego charakteru spornego terminu stwierdzając, że nie był związany oceną prawną Sądu w zakresie, w jakim Sąd wyszedł poza granice zaskarżenia w sprawie o przywrócenie terminu.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił organowi dowolność w interpretacji i stosowaniu terminu, określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. oraz naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. przez wydanie decyzji wbrew ocenie prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Ł. z dnia 28 lipca 2010 r., dotyczącej charakteru terminu, określonego w § 8 ust. 2 tego rozporządzenia.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że termin, określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. jest terminem procesowym. W kwestii zawiązania organów oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Ł. z dnia 28 lipca 2010 r., podzielił stanowisko organu I instancji, że charakter powyższego terminu nie był objęty zarzutami skargi, a tym samym nie powinien być przedmiotem rozważań Sądu kontrolującego postanowienie o odmowie przywrócenia terminu.
W skardze na tę decyzję skarżący podtrzymał zarzuty i argumentację przedstawioną w odwołaniu, dotyczącą wydania decyzji wbrew ocenie prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Ł. z dnia 28 lipca 2010 r.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie.
WSA w Ł. zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., z uwagi na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez organy art. 153 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że WSA w Ł.i w wyroku z dnia 28 lipca 2010 r. dokonał oceny charakteru prawnego terminu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. i ocena ta jest wiążąca zarówno dla organów administracji, jak i Sądu w tej sprawie. W wyroku z dnia 28 lipca 2010 r. Sąd stwierdził, że termin ten ma charakter instrukcyjny i jego niezachowanie nie pociąga za sobą niekorzystnych dla strony skutków. Organy administracji obu instancji wbrew tej ocenie uznały, że termin ten jest terminem procesowym, zawitym i jego uchybienie powoduje konieczność wstrzymania skarżącemu płatności kolejnej transzy pomocy.
Wbrew stanowisku organów administracji, ocena charakteru prawnego terminu dokonana w wyroku WSA w Ł. z dnia 28 lipca 2010 r. nie stanowiła wyjścia poza granice sprawy. Kwestia jaki charakter prawny ma termin określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. mieści się bowiem w granicach sprawy o przywrócenie tego terminu. Sąd uznał, iż sprawa zakończona wyrokiem z dnia 28 lipca 2010 r. oraz rozpoznawana sprawa to ta sama sprawa w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Sprawa, w której został wydany wyrok z dnia 28 lipca 2010 r. dotyczyła odmowy przywrócenia skarżącemu terminu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., zaś przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wstrzymanie skarżącemu wypłaty kolejnej transzy pomocy z powodu uchybienia terminu.
Sąd I instancji zwrócił również uwagę na to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażono także pogląd, że termin określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. jest terminem procesowym. Uznał jednak, że w tej sprawie jest związany oceną prawną zaprezentowaną w wyroku z dnia 28 lipca 2010 r., co do tego, że jest to termin instrukcyjny. Ocena ta jest również wiążąca dla organów administracji, które winny ją uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Skargą kasacyjną Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. zakwestionował powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134, art. 135 i art. 153 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie powyższych przepisów polegało na uchyleniu zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Ł. z dnia 28 lipca 2010 r., co do charakteru terminu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Zdaniem organu, ta ocena prawna nie mogła być wiążąca w rozpoznawanej sprawie, gdyż została wyrażona w sprawie innej, co do przedmiotu. Uzasadniając powyższy zarzut organ powołał się na poglądy prezentowane w literaturze, zgodnie z którymi każde orzeczenie sądu administracyjnego posiada indywidualną skuteczność, a jej zakres jest zależny w szczególności od tego, czy i jakie rozstrzygnięcie w odniesieniu do dalszych losów zaskarżonego aktu lub czynności zawiera orzeczenie sądu administracyjnego.
Powołał też poglądy wyrażone w orzecznictwie co do wiążącego charakteru oceny prawnej oraz tego, że kontrola legalności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie daje podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. w stosunku do decyzji objętej tym odwołaniem. Ocena prawna co do charakteru terminu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. była oceną wyrażoną w innej sprawie w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. i jako taka nie mogła stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.
A.D. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Podniesione w niej zarzuty dotyczą wyłącznie kwestii wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że decyzje organów ARiMR obu instancji wstrzymujące skarżącemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, zostały wydane z naruszeniem określonej w art. 153 p.p.s.a. zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Ł. z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 245/10. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organy ARiMR nie miały obowiązku zastosowania się do tej oceny prawnej, bowiem Sąd wykroczył tą oceną poza granice sprawy, której dotyczyła skarga.
Wobec tak postawionych zarzutów na wstępie należy przypomnieć, że zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Sąd I instancji kontrolował decyzje wstrzymujące wypłatę płatności dla gospodarstwa niskotowarowego wydane po oddaleniu przez WSA w Ł. wyrokiem z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 245/10 skargi na postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. W tym prawomocnym wyroku oddalającym skargę na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., Sąd wyraził pogląd, że termin ten ma charakter instrukcyjny, a zatem jego niezachowanie przez beneficjenta nie może być podstawą do wstrzymania płatności.
Po wydaniu powyższego wyroku organy ARiMR przyjęły, że skoro przedmiotem skargi do Sądu było postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, to organy są związane wyłącznie oceną prawną co do zgodności z prawem rozstrzygnięcia o odmowie przywrócenia terminu. Organy stwierdziły, że omawiany termin ma charakter procesowy, a skoro nie został on skutecznie przywrócony, to była podstawa prawna do wstrzymania skarżącemu płatność dla gospodarstwa niskotowarowego z powodu niezachowania tego terminu. W obu tych decyzjach organy ARiMR uznały bowiem, że nie są związane oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 28 lipca 2010 r. w zakresie, w jakim Sąd ten wyszedł poza granice zaskarżenia w sprawie o przywrócenie terminu.
WSA w Ł. zaskarżonym wyrokiem uznał, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wyrażone w wyroku z dnia 28 lipca 2010 r., co do instrukcyjnego charakteru terminu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., było wiążące dla organów ARiMR rozstrzygających o wstrzymaniu wypłaty płatności w 4 i 5 roku realizacji przedsięwzięcia i dla Sądu I instancji wydającego zaskarżony wyrok.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywania Sądu I instancji. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 1523 p.p.s.a. może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego lub procesowego, jak i zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego rozstrzygnięcia. W prawomocnym wyroku z 28 lipca 2010r., II SA/Łd 245/10 Sąd I instancji wypowiedział się co do charakteru terminu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004, którego niezachowanie uzasadniało zdaniem organów wstrzymania płatności i stwierdził w związku z tym, że organ był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o płatność mimo uchybienia tego terminu. W ten sposób Sąd dokonał oceny prawnej (wykładni) omawianego przepisu i udzielił organowi wskazówki co do dalszego postępowania (uznał, że wniosek o płatności powinien być rozpoznany).
Stanowisko Sądu zostało sformułowane w ramach rozpatrywania kwestii wpadkowej dotyczącej przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia, która pojawiła się w sprawie mającej za przedmiot wypłatę kolejnej transzy (raty) płatności. Późniejsze decyzje organów wstrzymujące wypłatę tej właśnie płatności zostały więc podjęte w tej samej, w sensie materialnoprawnym, sprawie, w której wypowiadał się Sąd w wyroku z 28 lipca 2010 r. Tak rozumiana tożsamość sprawy, w której wydano wyrok z 28 lipca 2010 r. i która została następnie rozstrzygnięta decyzjami organów ARiMR o wstrzymaniu wypłaty kolejnych rat płatności nakazuje uznać podniesione w skardze zarzuty co naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. za nieuzasadnione.
Już na marginesie sprawy należałoby podnieść, że Sąd I instancji wyrokiem z 28 lipca 2010 r. przyczynił się w dużej mierze do powstania sporu będącego przedmiotem rozpatrywanej sprawy. W sprawie ze skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wspomnianego oświadczenia uznał bowiem, że instytucja przywrócenia terminu nie ma do tego terminu zastosowania. Wynika z tego, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zostało wydane z naruszeniem przepisów o przewróceniu terminu. Mimo tego Sąd skargę oddalił.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.