Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 341/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
I
W dniu [...] maja 2012 r. zatrzymano do kontroli na drodze wojewódzkiej o dopuszczalnych naciskach osi pojazdu na drogę do 8t pojazd m-ki Renault nr rej. [...] z naczepą nr rej. [...] przewożący piasek. Pojazdy, którymi kierował [...], należały do [...]. W wyniku kontroli stwierdzono przekroczenie nacisków na pojedynczej osi napędowej o 1,95t i na potrójnej osi nienapędowej o 4,9t oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej o 2,45t. Ważenie wykonano przenośnymi wagami do pomiarów statycznych posiadającymi ważne świadectwa legalizacyjne na zatwierdzonym przez uprawnionego geodetę stanowisku kontroli pojazdów. Kierowca został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach i podpisał protokół kontroli bez zgłaszania uwag.
Kierowca przesłuchany jako świadek zeznał, że jest zatrudniony u właściciela pojazdu. Przewożony towar zładował w firmie [...]. W czasie ważenia pojazdu na wyświetlaczu wagi wyświetliła się waga całkowita – 44860 kg. Następnie udał się po kwit wagowy do biura kopalni gdzie pracownica załadowcy wystawiła i wręczyła świadkowi dokument wagowy (wz) z wartością wykazaną na wadze, nie zwracając uwagi, że towaru jest za dużo. Pracownica wystawiająca ów dokument wydania zewnętrznego przystawiła na nim pieczątkę z adnotacją "za towar odpowiada przewoźnik, w razie przeładowania zalecany rozładunek". Świadek podał, że był świadomy przeładowania pojazdu, lecz wyjechał z kopalni, gdyż pracodawca akceptował praktykę wożenia ponadnormatywnej ilości towaru.
Decyzją z dnia [...] września 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na [...] karę pieniężną w kwocie 18700 zł za następujące naruszenia:
- 1. za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogę do 8t dla pojedynczej osi napędowej powyżej 9t do 9,5t – 1200 zł;
- 2. za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogę do 8t dla pojedynczej osi napędowej za każde rozpoczęte przekroczenie o 0,5t powyżej 9,5t – 900 zł;
- 3. za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogę do 8t dla potrójnej osi nienapędowej, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3m i nie większej niż 1,4m o sumie nacisków osi powyżej 24,8t do 26,3t – 9000 zł;
- 4. za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogę do 8t dla potrójnej osi nienapędowej, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3m i nie większej niż 1,4m za każde rozpoczęte przekroczenie o 1,5t powyżej 26,3t – 7000 zł;
- 5. za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu powyżej 40t do 50t – 600zł.
Wojewódzki Inspektor podnosił, że pracownik kopalni wystawiając kwit wagowy (wz) nie zwrócił uwagi na przeładownie pojazdu i nie nakazał rozładowania nadmiaru piachu, przystawiając jedynie pieczątkę o treści podanej przez kierowcę i znajdującej się na dokumencie wydania zewnętrznego.
Pełnomocnik [...] w odwołaniu od powyższej decyzji wskazuje na naruszenie przepisów art. 13g ust 1b pkt 2 u.d.p. i art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego przez "...rozpytanie (...) pracowników odwołujących się, co do sposobu udzielania informacji o stanie załadunku oraz obowiązku usypania materiału, jak i dokonania oględzin miejsca załadunku i ważenia materiału nasypowego w zakładzie odwołujących się".
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1 i ust. 1b pkt 2, art. 40c, art. 41 ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej także jako u.d.p. lub ustawa - oraz lp. 6 pkt 6 lit. d), lp. 6 pkt 6 i pkt 7 lit. d) i lit. e), lp. 9 pkt 5 lit. b) załącznika nr 2 do tej ustawy oraz art. 64 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. W ocenie organu administracji skarżący, jako załadowca mieli wpływ i godzili się na powstanie stwierdzonych naruszeń w zakresie nienormatywnych nacisków osi na drogę kontrolowanego pojazdu, jak i w zakresie przekroczenia DMC tego pojazdu. Załadowca umożliwił wyjechanie pojazdu na drogę publiczną pomimo stwierdzenia jego nienormatywności.
Załadowca powinien, na podstawie art. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262), zwrócić uwagę, iż kontrolowany pojazd nie mógł po załadowaniu przekraczać DMC – 40t. Tymczasem po załadunku jego masa całkowita wynosiło 44,86t, a stwierdzona podczas kontroli 42,86t, przekraczając dopuszczalne 40 t. Załadowca był więc świadomy tego, że wypuścił z miejsca załadunku pojazd nienormatywny, miał zatem wpływ i godził się na stwierdzone naruszenia. Z zeznań kierowcy kontrolowanego pojazdu wynika, iż pracownik załadowcy, stwierdzając przeładowanie pojazdu, bez żadnych uwag wystawił dokument wz potwierdzający nienormatywność pojazdu. Pieczątka na tym dokumencie – "za tonaż odpowiada przewoźnik w razie przeładowania zalecany rozładunek" – jest, w ocenie organu administracji, jedynie potwierdzeniem świadomości załadowcy o wypuszczeniu na drogę pojazdu nienormatywnego.
Sam załadowca tak powinien uregulować relacje prawne ze swoimi kontrahentami odbierającymi ładunek, by przewidziane prawem normy były przestrzegane. Nic zatem nie stało na przeszkodzie, by przed wystawieniem i wydaniem dokumentu wz, załadowca wezwał kierowcę do usypania części ładunku i do ponownego zważenia pojazdu. Natomiast co do rozbieżności pomiędzy wartością masy całkowitej pojazdu określoną w dokumencie wz i stwierdzoną podczas kontroli, organ odwoławczy stwierdził, że za miarodajną należy uznać wartość stwierdzoną podczas kontroli, jako że wagi kontrolne są dokładniejsze od wagi załadowcy.
Wyrokiem z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 341/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. karę pieniężną, o której mowa w ust. 1 (za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej), nakłada się na: nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Odpowiedzialność przewożącego ładunek jest w tym układzie pierwszorzędna, natomiast załadowca odpowiada wyjątkowo, tj. wówczas gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że miał on wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, gdyż odpowiedzialność przewoźnika i załadowcy ma charakter odpowiedzialności rozłącznej. Na tle rozpoznawanej sprawy nie występuje więc proste, automatyczne przełożenie pomiędzy faktem zaistnienia naruszenia, określonego w przepisach prawa maksymalną dopuszczalną masą całkowitą pojazdu lub dopuszczalnym naciskiem osi na drogę wojewódzką (8t), a odpowiedzialnością załadowcy. W sprawie natomiast wręcz automatycznie przyjęto, iż skarżący "mieli wpływ i godzili się" na powstanie naruszenia (nie różnicując tych dwóch kwestii, tj. nie wskazując, czy skarżący mogli realnie oddziaływać na naruszenie i z czego to wynika, czy też się na to naruszenie tylko godzili i z czego to również wynika).
Według Sądu I instancji godzenie się jest stanem akceptowania naruszenia warunków lub obowiązków związanych z transportem drogowym. Inaczej mówiąc naruszenie warunków lub obowiązków związanych z transportem drogowym przez załadowcę polega na wykazaniu i udowodnieniu przez organ administracji publicznej tego, że załadowca, będąc świadomy przeładownia pojazdu, godził się na wykonanie transportu naruszającego stosowne przepisy. Nie chodzi więc o swoistą zgodę (akceptację) na wydanie określonej ilości towaru, ale o udowodnione godzenie się na naruszenie warunków lub obowiązków związanych z transportem drogowym.
Sąd I instancji przypomniał, że zdaniem organu administracji fakt stwierdzenia w dokumencie wz o przeładowaniu pojazdu miał dowodzić o wpływie skarżących i godzeniu się przez nich na naruszenie stwierdzone w czasie kontroli, gdyż jak zeznał kierowca pracownik załadowcy wręczył mu ten dokument bez ustnego zwrócenia uwagi na przeładowanie pojazdu. Zachodzi więc retoryczne pytanie, czym były dwie adnotacje na tym dokumencie (jedna wydrukowana i druga w formie odcisku pieczęci o wymienionej treści) jeżeli nie zwróceniem uwagi, iż na samochodzie było za dużo towaru z jednoczesnym zaleceniem jego usypania. WSA zauważył, że sam kierujący pojazdem, jak podał w swoich zeznaniach, po zważeniu pojazdu był "...świadomy, że towaru jest za dużo...". Zgodnie zatem z zaleceniem podanym pisemnie w dokumencie wydania zewnętrznego, kierowca powinien dokonać częściowego rozładunku (co prawdopodobnie uczynił, jak wynika z różnicy masy całkowitej pojazdu stwierdzonej na wadze załadowcy do ustalonej w czasie kontroli) i następnie ponownie (jak podkreślali skarżący – nieodpłatnie) pojazd zważyć.
Organy administracji publicznej nie ustaliły jednak, czy kierowca faktycznie zastosował się do pisemnego zalecenia usypania nadmiaru ładunku, czy też od ponownego zważenia pojazdu z własnej inicjatywy odstąpił, co stało się przyczyną stwierdzonych naruszeń.
Odnosząc się do stwierdzenia organów administracji o konieczności odpowiedniego uregulowania przez skarżących stosunków umownych z kontrahentami Sąd I instancji wskazał, że w tym zakresie nie dookreślono jakie wady organ administracji w uregulowaniu tych stosunków postrzegał. Nie twierdzono aby na trenie objętym wydobywaniem kopaliny organy Transportu Drogowego dostrzegły inne możliwości przemieszczania pojazdów załadowanych przez zakład skarżących. Nie wykazano, by wzajemnie uzgodnione regulacje przez wszystkie zakłady wydobywcze, prowadzące działalność gospodarczą w obszarze, na którym poruszają się pojazdy załadowane przez poszczególnych przedsiębiorców były wadliwe z podaniem powodów tej wadliwości.
Skarżący podkreślali, że każdy pojazd przez nich załadowany jest ważony i po stwierdzeniu nadmiaru ładunku w stosunku do DMC tego pojazdu otrzymuje zalecenie (polecenie) częściowego usypania nadmiaru ładunku. Czynność tę każdy kierowca powinien wykonać po opuszczeniu wagi skarżących, usypać nadmiar ładunku (bez wyjeżdżania na drogę publiczną) jeszcze na terenie wspólnym wszystkich zakładów i następnie ponownie pojazd przeważyć, po jego zawróceniu, także bez konieczności wyjeżdżania na drogę publiczną. Organy administracji publicznej, uznając za uzasadnione zastosowanie w sprawie normy z art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., wymienionych okoliczności nie ustaliły stwierdzając, że załadowca "wypuścił" pojazd przeładowany na drogę publiczną.
II
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy obu instancji nie przeprowadziły w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego (zwłaszcza w zakresie czy kierowca faktycznie zastosował się do polecenia zawartego w dokumencie wz, jaka jest topografia zakładu skarżących m.in. drogi wewnętrzne wspólne dla kilku zakładów, oraz miejsce na którym można usypać nadmiar towaru, nie wskazał na wadliwe postanowienia umowne uczestników procesu załadunku) podczas gdy powyższe fakty w żaden sposób nie mogły podważać zachowania załadowcy polegającego na wydaniu ilości towaru, na skutek czego doszło do przekroczenia dmc oraz nacisku na osie kontrolowanego pojazdu, zaś pomiędzy zachowaniem strony a nienarmatywnością pojazdu istnienie realny i bezpośredni związek przyczynowy i fakty na które wskazał Sąd I instancji tego związku przyczynowego nie podważają, zatem organy obydwu instancji zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego dokonały oceny zachowania załadowcy w zakresie jego godzenia się oraz wpływu na warunki wykonywanego przewozu drogowego, a po dokonaniu tej oceny stwierdziły zasadność przypisania załadowcy odpowiedzialności z art. 13 g ust. 1b pkt 2 u.d.p., zaś podstawa faktyczna i prawna naruszenia zostały prawidłowo określone w decyzji, nadto w uzasadnieniu faktycznym wskazano fakty, które organy uznały za udowodnione, dowody na których się oparły, oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Argumentację na poparcie zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w ramach której jej autor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, iż organy obu instancji nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego dotyczącego zachowania kierowcy w procesie załadunku pojazdu powodującego naruszenie norm dopuszczalnego obciążenia pojazdu, a więc nie podjęły niezbędnych czynności do dokładnego ustalenia stanu faktycznego.
W sprawach, których przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia określonego przepisami prawa, zasadnicze znaczenie ma ustalenie czy zachodzą przewidziane prawem przesłanki jej wymierzenia. Podkreślić należy, że zgodnie z zastosowanym w niniejszej sprawie art. 13g ust. 1 u.d.p., za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast z treści art. 13g ust. 1b pkt 2 cyt. ustawy wynika, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Z treści tegoż przepisu wynika odpowiedzialność wymienionych w nim podmiotów skutkująca nałożeniem kary pieniężnej ale tylko wówczas, gdy okoliczności sprawy i dowody "jednoznacznie wskazują", że dany podmiot miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Art. 13g ust. 1b pkt 2 cyt. ustawy o drogach publicznych jako przepis prawa materialnego decyduje o zakresie postępowania dowodowego i ustaleń faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Przytoczony przepis wymaga, aby "godzenie się" lub "wpływ" na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu wynikały jednoznacznie z okoliczności sprawy i zgromadzonych dowodów. Z okoliczności faktycznych sprawy powinno wynikać jednoznacznie, że – jak w tym wypadku załadowca poprzez swoje działanie lub zaniechanie spowodował naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Zatem organy orzekające w sposób precyzyjny powinny ustalić, która z form (lub obydwie) działania załadowcy ("wpływ", "godzenie się") powoduje odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, który powołując się m.in. na wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1357/11 dokonał właściwej wykładni przesłanek uzasadniających odpowiedzialność i w konsekwencji nałożenie kary (art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p.), tj. wpływu lub godzenie się – w tym wypadku załadowcy – na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Sąd I instancji dokonując wnikliwej analizy ustaleń faktycznych i dowodów, na których zostały oparte (m.in. zeznania kierowcy, dowód WZ), zasadnie postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy wobec braku niezbędnych ustaleń faktycznych pozwalających na przypisanie odpowiedzialności załadowcy w świetle przepisu prawa materialnego, tj. art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, iż "nie wykazano i nie udowodniono, że zachowanie skarżących spełniało warunki wskazane w przepisie art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych".
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zadaniem organu orzekającego będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z uzasadnienia zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem poglądu Sądu I instancji co do wykładni art. 13g ust. 1b pkt 1 u.d.p. wyznaczającego zakres postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy za całkowicie bezzasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.