Uzasadnienie
Postanowieniem z 29 maja 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 933/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), odrzucił skargę M. R. (dalej: skarżąca) na czynności Rady Ministrów w przedmiocie procesu legislacyjnego.
WSA stwierdził, że w skardze wskazano, iż została ona złożona na "inny akt lub czynność" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, którą - w ocenie skarżącej - jest czynność Rady Ministrów, Sejmu RP, Senatu RP i Prezydenta RP, polegająca na przyjęciu z inicjatywy Rady Ministrów przez Parlament i podpisaniu przez Prezydenta RP ustawy z 25 maja 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1200; dalej: ustawa zmieniająca), w zakresie, w jakim ustawa ta - zdaniem skarżącej - stanowi akt administracyjny, to jest w zakresie jej art. 2 pkt 2.
Zdaniem WSA, zaskarżony przez skarżącą szeroko pojęty proces legislacyjny nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. WSA stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się podgląd, że przez akty lub inną czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne, wywołujące określone skutki prawne. WSA dodał, że aby akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, polegały kontroli sądów administracyjnych, to: 1) nie mogą mieć charakteru decyzji czy postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) powinny być skierowane do indywidualnego podmiotu i dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od postanowienia WSA, zaskarżając je w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych w wysokości przewyższającej stawkę minimalną. Ponadto skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności oraz o rozpoznanie sprawy poza kolejnością, a także o przeprowadzenie rozprawy.
Skarżąca zarzuciła postanowieniu WSA:
- 1) nieważność, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, przez pozbawienie skarżącej możliwości obrony jej praw w wyniku nierozpoznania istoty skargi,
- 2) naruszenie prawa materialnego, a to: art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 175 ust. 1, art. 176 ust. 2, art. 177, art. 184 oraz art. 187 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kontrola czynności mającej formalnie, a nie materialnie, charakter ustawy leży poza zakresem kognicji sądów administracyjnych, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie skutkujące pozbawieniem skarżącej gwarantowanego przez Konstytucję prawa do sądu;
- 3) naruszenie prawa materialnego, a to: art. 87 w związku z art. 114 - 122 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o uznaniu zaskarżonej czynności za uchwalenie ustawy decyduje wyłącznie tryb jej procedowania, a nie treść merytoryczna, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zaskarżoną czynność należy uznać za uchwalenie ustawy;
- 4) naruszenie prawa materialnego, a to art. 79 ust. 1 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawa i wolności skarżącej naruszone przez zaskarżoną czynność są chronione przez możliwość wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy prawa i wolności skarżącej naruszone przez zaskarżoną czynność niemającą podstawy prawnej w ustawie lub innym akcie normatywnym, a więc skarga do Trybunału Konstytucyjnego jest niedopuszczalna;
- 5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 2 pkt 4 ppsa przez badanie jedynie formalnoprawnego statusu zaskarżonej czynności z pominięciem badania jej materialnoprawnego charakteru;
- 6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107; dalej pusa), art. 3 § 1 ppsa, art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa przez uznanie, że generalny akt administracyjny jakim jest zaskarżona czynność nie mieści się w pojęciu inny akt lub czynność, a w rezultacie odrzucenie skargi;
- 7) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 ppsa przez nierozpoznanie istoty sprawy;
- 8) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia postanowienia, polegające na nieprzedstawieniu zarzutów podniesionych w skardze, niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zaniechaniu odniesienia się w jakikolwiek sposób do zarzutów skargi, co uniemożliwia poznanie i zrozumienie motywów, którymi kierował się WSA, w a rezultacie uniemożliwia należytą kontrolę kasacyjną postanowienia.
W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła w szczególności, że doszło do nieważności postępowania przed WSA, gdyż Sąd ten nie rozpoznał istoty sprawy, skoro m.in. nie odniósł się do uzasadnienia skargi. Zdaniem skarżącej, dokonanie zaskarżonej czynności, a następnie odmowa jej skontrolowania przez WSA uderza w zasadą trójpodziału władzy. Zaskarżona czynność ma bowiem charakter aktu władzy wykonawczej (jest aktem stosowania prawa), a została dokonana w formie typowej dla władzy ustawodawczej (ma formę aktu tworzenia prawa). W ocenie skarżącej, jej prawa naruszone przez zaskarżoną czynność nie mogą podlegać ochronie przed Trybunałem Konstytucyjnym z uwagi na skład Trybunału oraz brak spełnienia wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP przesłanek wystąpienia ze skargą konstytucyjną. Zdaniem skarżącej, zaskarżona czynność nie jest natomiast wyłączona spod kognicji sądów administracyjnych, ponieważ jej dokonanie nie doprowadziło do uchwalenia ustawy zawierającej normy abstrakcyjne i generalne. Wobec tego skarżąca podniosła, że zaskarżona czynność powinna zostać uznana za generalny akt administracyjny, a więc "inny akt lub czynność", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarżąca - stosownie do treści art. 176 § 2 ppsa - wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 ppsa i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Przed odniesieniem się do skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w pierwszym akapicie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia doszło do oczywistej omyłki w oznaczeniu skarżącej. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca nazywa się M. R., a nie E. K. Tak też (prawidłowo) WSA oznaczył skarżącą w sentencji zaskarżonego postanowienia. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 156 § 1 i 3 w zw. z art. 166 ppsa, z urzędu sprostował stwierdzoną oczywistą omyłkę.
Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że w postanowieniu z 11 stycznia 2019 r. (sygn. akt II GSK 1839/18 - treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) NSA rozpoznał sprawę, w której zostały podniesione zarzuty analogiczne do tych, które skarżąca postawiła w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym obecnie co do zasady podziela stanowisko i ocenę prawną zaprezentowaną w przywołanym orzeczeniu, gdyż jest ona trafna również na gruncie okoliczności niniejszej sprawy.
Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarżąca zarzuciła, że w postępowaniu przed WSA ziściła się przesłanka nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa. Zgodnie z tym przepisem, nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Skarżąca upatruje pozbawienia jej możności obrony swych praw w tym, że WSA nie rozpoznał istoty sprawy, czego wyrazem był brak odniesienia się przez WSA do uzasadnienia skargi oraz "zniekształcenie tożsamości Skarżącej" przez określenie jej jako "E. K.". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko skarżącej jest niezasadne. Przed merytorycznym odniesieniem się do zarzutów skargi i argumentacji zawartej w jej uzasadnieniu wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek zbadania, czy przedmiotem skargi jest taka forma działalności administracji publicznej, która może być zaskarżona do sądu administracyjnego, a jeżeli uzna, że tak nie jest, to nie ma kompetencji do merytorycznego rozpoznania skargi.
Natomiast wadliwe określenie danych skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie doprowadziło do pozbawienia skarżącej możności obrony swych praw, lecz stanowiło oczywistą omyłkę, która podlegała sprostowaniu.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględniania skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Na mocy art. 166 ppsa, cytowany przepis ma zastosowanie również do postanowień. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10; z 15 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 4005/16). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 ppsa. Postanowienie to, mimo lakoniczności jego uzasadnienia odnośnie do niektórych kwestii, poddawało się kontroli instancyjnej.
Istota pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania stanowiska WSA, że skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na to, że jej przedmiotem były czynności Rady Ministrów w procesie legislacyjnym, które nie podlegają zaskarżeniu do sądów administracyjnych. Skarżąca twierdzi, że zaskarżone czynności, polegające na przyjęciu z inicjatywy Rady Ministrów przez Parlament ustawy zmieniającej, stanowią w zakresie art. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej generalny akt administracyjny, który powinien być kwalifikowany jako "inny akt lub czynność" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a zatem jedna z form działalności administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko skarżącej jest niezasadne.
Jak wynika ze stanowiska orzecznictwa i doktryny, generalny akt administracyjny stanowi akt stosowania prawa przez określenie generalnie jego adresatów i ustalenie ich zachowania lub obowiązku w sposób konkretny. Adresatami takiego aktu jest więc grupa osób określona przez cechę lub ich zespół, stanowiący wyróżnik spośród ogółu podmiotów. Konkretność normy prawnej oznacza, że zostaje ona skonsumowana po wykonaniu przez jej adresata danego zachowania, a nie reguluje – choćby potencjalnie – powtarzalnego zachowania (por. E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, LEX 2014). Generalny charakter norm zawartych w takim akcie powoduje, że zbliżony jest on do aktu normatywnego, określającego normy generalne i abstrakcyjne (powtarzalne). W celu stwierdzenia, że dany akt został wydany w procesie stosowania, a nie stanowienia, prawa należy zbadać, czy wydanie aktu zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego ustalony został stan faktyczny, ustaleniem stanu prawnego, dokonaniem subsumcji stanu faktycznego pod stan prawny, a także czy określa on konsekwencje prawne obowiązujących przepisów w konkretnej sytuacji i w odniesieniu do konkretnych podmiotów (E. Szewczyk, M. Szewczyk, Op. cit.).
Akt normatywny można natomiast odróżnić od aktu stosowania prawa przez to, że zawiera on chociaż jedną normę abstrakcyjną, która określa sposób zachowania w sposób oderwany od konkretnego stanu faktycznego.
Istotne jest, aby przy ustaleniu, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z aktem normatywnym czy aktem administracyjnym generalnym, nie kierować się jedynie formą danego aktu czy czynności. Możliwe jest bowiem, że w formie aktu normatywnego (ustawy, rozporządzenia czy aktu prawa miejscowego) została zawarta norma konkretna, która stanowi generalny akt administracyjny, będący jedynie formalnie aktem normatywnym. Przykładem formalnego aktu normatywnego może być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednak podlega on kognicji sądu administracyjnego nie z racji swojej funkcji, lecz na mocy art. 3 § 2 pkt 5 ppsa.
Aby możliwa była ocena, czy zaskarżona czynność stanowi akt administracyjny generalny czy akt normatywny, należy poddać analizie normy zawarte we wskazanym przez skarżącą art. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej. Przepis ten stanowi, że w ustawie z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2016 r. poz. 2142 i 2003 oraz z 2017 r. poz. 1015) wprowadza się następujące zmiany: w art. 23a po ust. 1 dodaje się ust. 1a w brzmieniu: "1a. Produkty lecznicze dopuszczone do obrotu, wskazane w Charakterystyce Produktu Leczniczego do stosowania w antykoncepcji otrzymują kategorię dostępności, o której mowa w ust. 1 pkt 2.". W świetle powyższego przyjąć należy, że art. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej wprowadził do polskiego porządku prawnego normę prawną, wedle której każdy, kto chce kupić produkty lecznicze dopuszczone do obrotu, wskazane w Charakterystyce Produktu Leczniczego do stosowania w antykoncepcji, musi wcześniej otrzymać na ten produkt receptę.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak sformułowana norma określa adresatów generalnie, a nakazane zachowanie jest powtarzalne (abstrakcyjne). Z tego powodu należy uznać, że zaskarżone zostały czynności skutkujące przyjęciem aktu normatywnego w znaczeniu materialnym, a nie generalny akt administracyjny.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, przedmiotu jej skargi nie można zakwalifikować jako "innego aktu lub czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że czynności związane z szeroko pojętym procesem legislacyjnym są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (zob. postanowienie NSA z 28 listopada 2012 r. o sygn. akt II OSK 2665/12). Akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa muszą być bowiem skierowane do indywidualnego podmiotu (a zatem poza zakresem tego przepisu pozostają akty o charakterze generalnym - zob. T. Woś, [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 6. wydanie, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 81 oraz powołane tam piśmiennictwo i orzecznictwo), a takiego charakteru – o czym już była mowa – nie ma ustawa zmieniająca (czynność polegająca na jej podjęciu przez organy upoważnione do stanowienia prawa, zgodnie z Konstytucją RP).
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznaje stanowisko WSA, że przedmiot skargi złożonej przez skarżącą nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i wobec tego skargę należało odrzucić na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Natomiast wystąpienie przyczyny odrzucenia skargi sprawiło, że WSA nie mógł rozpoznać istoty sprawy, wobec czego za niezasadny należało uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa.
W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że WSA nie naruszył art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 175 ust. 1, art. 176 ust. 2, art. 177, art. 184 i art. 187 Konstytucji RP. Odrzucenie skargi było bowiem wyrazem obowiązku przestrzegania przez sąd swojej właściwości, a w takim przypadku działanie WSA nie może być postrzegane jako naruszające prawo skarżącej do sądu.
Chybiony jest również zarzut dokonania przez WSA błędnej wykładni art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA w ogóle się do tego przepisu nie odnosił, a tym bardziej nie dokonywał jego wykładni.
Wbrew zarzutowi skarżącej, WSA nie dokonywał też wykładni, ani nie stosował art. 87 w związku z art. 114 - 122 Konstytucji RP, które to przepisy (w znacznej części) określają sposób działania właściwych organów władzy publicznej w procesie ustawodawczym. Podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne nie mają kompetencji do oceny prawidłowości przebiegu procesu ustawodawczego, zaś w tym zakresie właściwy jest Trybunał Konstytucyjny. Natomiast okoliczność, że skarżąca nie dostrzega podstaw do złożenia skargi konstytucyjnej, nie może prowadzić do przyjęcia, że zastrzeżenia skarżącej odnośnie do norm wprowadzonych ustawą zmieniającą ma obowiązek rozpatrzyć sąd administracyjny.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że celem ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zapobieżenie wystąpieniu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonaniem kwestionowanych aktów, bądź czynności – do czasu zakończenia sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej (zob. art. 61 § 6 ppsa). Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do rozpoznania skargi kasacyjnej niezwłocznie po jej przekazaniu wraz z aktami sprawy przez WSA, wcześniejsze rozpoznawanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności prowadziłoby do naruszenia zasady szybkości postępowania, określonej w art. 7 ppsa.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.