Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 323/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi "D." Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącej spółki kwotę 1240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji przytoczył na wstępie uzasadnienia stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Ł., na podstawie art. 99 ust. 2, art. 37ap pkt 2 i 3, art. 103 ust. 2 pkt 2, art. 108 ust. 4 pkt 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. − Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 ze. zm.), dalej: ustawy − Prawo farmaceutyczne, cofnął "D." Spółce z o.o. zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej typu A w Ł. przy ul. P. [...] udzielone wcześniejszą decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w okresie od dnia 30 września 2005 r. do dnia 3 października 2005 r. inspektorzy farmaceutyczni Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w Ł. przeprowadzili w aptece kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że "D." Sp. z o.o. powierzyła prowadzenie apteki E. K.j na podstawie umowy z 30 sierpnia 2005 r. Ponadto ustalono, że pracowników fachowych i pracowników pomocniczych zatrudniała prowadząca działalność gospodarczą mgr farm. E. K., która przy ich udziale tę aptekę prowadziła. E. K. zarejestrowała i prowadziła działalność wpisaną do ewidencji działalności gospodarczej Prezydenta Miasta Ł. pod nr [...] pod firmą "E." E. K. W ocenie organu "D." Sp. z o.o. nie zatrudniała kierownika apteki i pracowników fachowych, bowiem przepis art. 88 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne stanowi, że w aptece ogólnodostępnej musi być ustanowiony farmaceuta, o którym mowa w art. 2b ust. 1 pkt 1, 2 i 5−7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t.j.
Dz. U. z 2003 r. Nr 9, poz. 108) odpowiedzialny za prowadzenie apteki, zwany dalej kierownikiem apteki. Przepis ten nie przesądza w jakiej formie prawnej winien być zatrudniony kierownik apteki, ale o tym, że winna być to forma umowy o pracę wynikająca z art. 99 ust. 4a w związku z art. 88 ust. 4 ustawy, bowiem instytucja urlopu wypoczynkowego przypisana jest stosunkowi pracy lub spółdzielczemu stosunkowi pracy.
Po rozpatrzeniu odwołania spółki "D.", Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Ł. W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego, organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji postanowień umowy o świadczenie usług zawartej przez spółkę i E. K. zawartej w dniu 30.06.2005 r. Organ odwoławczy wskazał, że zezwolenie na prowadzenie apteki w Ł. przy ul. P. [...] uzyskała "D." Sp. z o.o., która zawierając umowę o świadczenie usług z E. K. - odrębnym przedsiębiorcą, dokonała na jej rzecz cesji uprawnienia do prowadzenia apteki. W wyniku zawarcia powyższej umowy, aptekę prowadził przedsiębiorca nieposiadający zezwolenia wymaganego przez obowiązujące przepisy.
Ponadto organ wskazał także, że utrudnianie wykonywania czynności urzędowych przez Państwową Inspekcję Farmaceutyczną (spółka nie przedstawiła umowy łączącej "D." Sp. z o.o. z E. K. i umów zawartych przez spółkę z pozostałymi pracownikami zatrudnionymi w aptece) upoważnia wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki – zgodnie z art. 103 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo farmaceutyczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że z przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne wyraźnie wynika, że zezwolenie na prowadzenie apteki może uzyskać tylko jeden podmiot − przedsiębiorca, który złożył stosowny wniosek, jeżeli spełnia wymogi określone przez prawo. Przedsiębiorca ten nie może swobodnie dysponować zezwoleniem, w szczególności nie może dokonać cesji wynikającego z niego uprawnienia do prowadzenia apteki na rzecz innego przedsiębiorcy.
Zdaniem Sądu, organy obu instancji z uchybieniem przepisom art. 7, 77 i 107 k.p.a. nie dokonały dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco materiału dowodowego, a uzasadnienia decyzji nie zawierają właściwej analizy materiału dowodowego i wykładni przepisów.
Zdaniem Sądu, sposób i zakres przekazanych przez spółkę uprawnień kierownikowi apteki, nawet jeśli on ma zarejestrowaną określoną działalność gospodarczą, nie świadczy o tym, że spółka "D." przestała spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu w rozumieniu art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy − Prawo farmaceutyczne lub że spółka nie prowadzi działalności objętej zezwoleniem w rozumieniu przepisu art. 103 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy.
Sąd wskazał, że podmiot prowadzący aptekę na podstawie zezwolenia poza zatrudnieniem kierownika apteki i pozostałych pracowników apteki zaopatruje również aptekę w produkty lecznicze, przechowuje je oraz wydaje i sprzedaje we własnym imieniu, prowadzi dokumentację finansową i rozlicza się ze swojej działalności. To, że posługuje się w tej działalności innym przedsiębiorcą na podstawie zawartej z nim umowy nie przesądza, że przedsiębiorca ten zaprzestał prowadzenia apteki, bowiem kierownik apteki swoje usługi wykonuje − co prawda we własnym imieniu − jednakże może je wykonywać na rachunek zlecającego, który ponosi ryzyko gospodarcze wynikające z prowadzenia apteki.
Zdaniem Sądu, również sposób, w jaki przepisy Prawa farmaceutycznego określają zakres obowiązków kierownika apteki (art. 88 ust. 5 Prawa farmaceutycznego) lub sposób organizacji wykonywanych w aptece czynności, nie przesądza o tym, aby stosunek prawny pomiędzy kierownikiem a prowadzącym aptekę musiał być stosunkiem pracy.
Sąd stwierdził, że skoro Prawo farmaceutyczne jednakowo posługuje się pojęciem "zatrudnienia" w stosunku do kierowników aptek i personelu specjalistycznego (por. treść art. 99 ust. 4a oraz art. 89e ust. 1 i art. 90), nie określając, o jaki w tym wypadku rodzaj stosunku prawnego chodzi, a rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie wzoru prowadzenia ewidencji zatrudnionych w aptece farmaceutów i techników farmaceutycznych (Dz. U. Nr 187, poz. 1566) dopuszcza zatrudnienie na innej podstawie niż umowa o pracę, uzasadniony jest wniosek, że termin "zatrudnienie" użyty w przepisach ustawy nie może oznaczać wyłącznie zatrudnienia w ramach stosunku pracy i to zarówno w odniesieniu do kierowników aptek, jak i personelu specjalistycznego.
Sąd wskazał, że zgłaszane w toku czynności kontrolnych zastrzeżenia wynikały z odmiennej interpretacji przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne, a celem skarżącego nie było uniemożliwianie lub utrudnianie wykonywania czynności urzędowych przez Inspekcję Farmaceutyczną, a jedynie przekonanie organu, że posiada on nadal koncesję i użytkuje ją zgodnie z przepisami prawa.
Zdaniem Sądu, słuszny jest zarzut strony skarżącej, że decyzja Ł. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego nie została poprzedzona decyzją nakazującą usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, zgodnie z art. 103 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy − Prawo farmaceutyczne. Ponadto organ II instancji w istocie nie odniósł się do przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania opinii prawnych.
W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności świadczące o tym, że "D." Sp. z o.o. przestała spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu w rozumieniu przepisu art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy − Prawo farmaceutyczne.
Zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów zastosowanych w przedmiotowej sprawie, jako podstawa prawna decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki.
Zezwolenie na prowadzenie apteki jest udzielane tylko przedsiębiorcy (lub przedsiębiorcom − w przypadku wspólników spółki cywilnej), który złożył w tym zakresie stosowny wniosek, jeżeli spełnia wymogi określone w obowiązujących przepisach. Wojewódzki inspektor farmaceutyczny, jako organ Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej uprawniony do udzielenia zezwolenia, w jego treści wskazuje podmiot, na rzecz którego zezwolenie zostało wydane.
W sprawach związanych z prowadzeniem apteki może występować tylko podmiot wskazany w treści zezwolenia. Podmiot ten nie dysponuje samodzielnie uprawnieniem do prowadzenia apteki wynikającym z zezwolenia. Uprawnienie to nie podlega zbyciu, nie może być również przedmiotem cesji (przeniesienia) na rzecz innego przedsiębiorcy.
Zgodnie z art. 99 ust. 4a ustawy Prawo farmaceutyczne podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki. Osobą odpowiedzialną za prowadzenie apteki jest jej kierownik. Niezależnie od znaczenia określenia "zatrudnienie" występującego w art. 99 ust. 4a ustawy, nie budzi wątpliwości, że kierownik apteki jest organizacyjnie podporządkowany podmiotowi prowadzącemu aptekę.
Zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego, zapis § 3 ust. 1 lit. b umowy o świadczenie usług zawartej przez "D." Sp. z o.o. i mgr farm. E. K. świadczy o tym, że spółka przeniosła na. E. K. − kierownika apteki uprawnienie do jej prowadzenia, wynikające z zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2000 r. Wskazany przepis stanowi, że świadczenie przez zleceniobiorcę, tj. p. E. K. usług polegać będzie na "występowaniu, w imieniu zleceniobiorcy, w charakterze Kierownika Apteki w rozumieniu ustawy Prawo farmaceutyczne (...)".
Organ wskazał, że osoba zajmująca stanowisko kierownika apteki jest uprawniona do występowania w tym charakterze z mocy prawa. Obowiązujące przepisy określają zakres zadań realizowanych przez kierownika apteki. Możliwość realizacji przez kierownika apteki powierzonych mu zadań nie jest uzależniona od dokonania w tym zakresie ustaleń pomiędzy podmiotem prowadzącym aptekę i osobą zajmującą stanowisko kierownika i nadania tym ustaleniom formy pisemnej.
W świetle powyższego, przedmiotową umowę należy traktować jako dokument, na mocy którego "D." Sp. z o.o. dokonała na rzecz E. K. cesji (przeniesienia) uprawnienia do prowadzenia apteki. Spółka utraciła status przedsiębiorcy prowadzącego aptekę.
Przed zawarciem umowy o świadczenie usług "D." Sp. z o.o. była pracodawcą dla E. K., zatrudniającym ją na stanowisku kierownika apteki. W wyniku zawarcia powyższej umowy spółka przestała być pracodawcą E. K., co skutkuje naruszenie art. 99 ust. 4a ustawy − Prawo farmaceutyczne.
Główny Inspektor Farmaceutyczny podtrzymał stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę, iż przepis art. 37ap ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne nie uzależnia możliwości jego zastosowania od uprzedniego wydania przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień. Przepisy art. 37ap ust. 1 pkt 3, art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy − Prawo farmaceutyczne są odrębnymi podstawami cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki i mogą zostać powołane, jako podstawa prawna decyzji cofającej zezwolenie, niezależnie od siebie. Należy również zwrócić uwagę na fakt, że art. 37ap ust. 1 pkt 3 nie określa w jakiej formie organ zezwalający wyznacza termin usunięcia uchybień, co powoduje, iż brak jest przeszkód, by wezwanie w tym zakresie zostało zawarte w piśmie skierowanym przez organ zezwalający do przedsiębiorcy.
Nadto wywiódł, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisu art. 103 ust. 2 pkt 2 ustawy − Prawo farmaceutyczne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) − dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach:
- 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takiej regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. OSK 421/04, zbiór LEX nr 146732).
W niniejszej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, jeśli zważyć konstrukcję skargi kasacyjnej.
Mianowicie, skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na pierwszej podstawie kasacyjnej, tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.
W związku z tym należy zauważyć, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określa postacie, w jakich może nastąpić naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 2000 r. sygn. akt II UKN 56/00, Prok. i Pr. 2002/650).
Dopuszczalne jest także zarzucenie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obydwu form naruszenia prawa materialnego, w sytuacji gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją jego błędnej wykładni. Decydując się na postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, w następstwie której doszło do niewłaściwego zastosowania tego prawa, kasator winien wpierw wskazać na czym polegał błąd Sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i podać jaka powinna być wykładnia właściwa i dlaczego przyjęta przez Sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 388/06, zbiór LEX nr 193936).
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor w jej części wstępnej, powołując się na podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazał naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności świadczące o tym, że "D." Sp. z o.o. przestała spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu w rozumieniu przepisu art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. − Prawo farmaceutyczne.
W uzasadnieniu tak sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu kasator nie wyjaśnił, jak w jego ocenie należy ten przepis wykładać i dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja jest błędna. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakichkolwiek argumentów świadczących o tej formie naruszenia prawa materialnego ani nie podał innego sposobu zrekonstruowania treści tego przepisu.
Podnoszone są natomiast okoliczności, które odnoszą się do sfery ustaleń faktycznych albo poprzez kwestionowanie podważonej przez Sąd I instancji oceny dowodów i niezaakceptowanych ustaleń organów obu instancji, albo poprzez przedstawianie własnych twierdzeń natury faktycznej.
Autor skargi kasacyjnej w istocie polemizuje ze stanowiskiem i oceną Sądu I instancji, który stwierdził, że nie można wywieść na podstawie postanowień umowy o świadczenie usług zawartej w dniu 30 czerwca 2005 r., a w szczególności na podstawie treści § 3 tej umowy, że spółka zaprzestała prowadzenia apteki i że apteka prowadzona jest przez inny podmiot niż wynika to z wydanego zezwolenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zapis § 3 ust. 1 lit. b) umowy o świadczenie usług zawartej przez "D." Sp. z o.o. z kierownikiem apteki świadczy o tym, że spółka przeniosła na kierownika apteki uprawnienie do jej prowadzenia wynikające z zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2000 r. Ponieważ osoba zajmująca stanowisko kierownika apteki jest uprawniona do występowania w tym charakterze z mocy prawa, zatem przedmiotową umowę należy, zdaniem skarżącego, traktować jako dokument, na mocy którego spółka dokonała na rzecz kierownika apteki cesji (przeniesienia) uprawnienia do prowadzenia apteki, przez co spółka utraciła status przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, a jednocześnie przestała być pracodawcą dla E. K., co skutkuje naruszenie art. 99 ust. 4a ustawy − Prawo farmaceutyczne i stanowi podstawę do zastosowania w sprawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Przy czym autor skargi kasacyjnej nie przedstawił tutaj jakiegokolwiek poglądu odnoszącego się do błędnej wykładni tego przepisu prawa.
Przepis art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy − Prawo farmaceutyczne stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Ewentualne zastosowanie tego przepisu zależne jest więc od tego, czy wystąpiły okoliczności dające podstawę do przyjęcia, że przedsiębiorca przestał spełniać warunki wymagane przepisami prawa wynikające z zezwolenia. Ustalenie okoliczności, czy spółka przestała spełniać warunki określone w zezwoleniu, gdyż zaprzestała prowadzenia apteki, odnosi się do sfery ustaleń faktycznych. Kwestia ustalenia istnienia cesji praw, gdy strony realizują stosunek prawny, wyraźnie określony jako zobowiązanie cywilne i na podstawie formalnej umowy cywilnej, wymaga oczywiście odniesienia się do uregulowań prawnych dotyczących tego rodzaju umowy.
Przede wszystkim jednak w takiej sytuacji konieczne jest rozważenie wszelkich aspektów prawnych dotyczących zgodnego, a w konsekwencji skutecznego oświadczenia woli stron stosunku prawnego dotyczącego jej cech istotnych. Cechy te obejmują wspólnie uzgodnione elementy faktyczne i prawne kształtujące treść umowy, które kreują charakter prawny nawiązanego i realizowanego stosunku prawnego. W tym kontekście badanie oświadczeń woli stron stosunku prawnego powinno zmierzać do ustalenia ich rzeczywistej treści, a tego rodzaju ustalenia należą do sfery ustaleń faktycznych.
W uzasadnieniu zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej jej autor polemizuje ze stwierdzeniami Sądu I instancji dotyczącymi tego, czy spełnione zostały warunki do zastosowania art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy − Prawo farmaceutyczne. Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji z uchybieniem przepisom art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. nie dokonały dokładnego wyjaśnienia sprawy, bowiem dla jednoznacznego ustalenia, kto prowadzi aptekę i czy jest to przedsiębiorca legitymujący się zezwoleniem na prowadzenie apteki, wymaga ustalenie czy w związku z zawartą umową o świadczenie usług kierownik apteki swoje usługi wykonuje na rachunek zlecającego, który ponosi ryzyko gospodarcze wynikające z prowadzenia apteki.
Skarżący natomiast przedstawiając własne twierdzenia wywodzi, że do cesji praw dotyczących zezwolenia doszło z uwagi na zawartą umowę. Powyższe dowodzi, że strona wnosząca skargę kasacyjną w istocie podważa stanowisko Sądu I instancji, kwestionujące dotychczasowe ustalenia faktyczne organów i czyni to w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Przy braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tego rodzaju argumentacja nie może spowodować uwzględnienia skargi kasacyjnej. Inaczej rzecz ujmując, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej nie może odnieść się do sfery ustaleń faktycznych, w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej nie wskazano jakie normy postępowania naruszył Sąd w procesie kontroli legalności zaskarżonego aktu.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jeśli nawet przyjąć, że wbrew treści petitum skargi kasacyjnej zarzuca się naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, to zarzut taki byłby nieskuteczny, zważywszy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest mowa o innym stanie faktycznym niż przyjęty przez Sąd I instancji jako podstawa rozstrzygnięcia i do takiego odmiennego stanu faktycznego odnosi się stwierdzenie co do błędu w subsumpcji.
Dodać należy, że w petitum skargi kasacyjnej nie sformułowano żadnego innego zarzutu. Natomiast w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że podtrzymuje stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę, iż przepis art. 37ap ust. 1 pkt 3 ustawy − Prawo farmaceutyczne nie uzależnia możliwości jego zastosowania od uprzedniego wydania przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień i przedstawił w tym względzie argumentację jak w odpowiedzi na skargę. Nadto wywiódł, że strona była zobowiązana do zastosowania się do wezwania organu, a zatem w przedmiotowej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisu art. 103 ust. 2 pkt 2 ustawy − Prawo farmaceutyczne.
Kasator w konkluzji wywodzi, że przedstawiona w ten sposób argumentacja świadczy o tym, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie naruszyły art. 37ap ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 103 ust. 2 pkt 2 ustawy − Prawo farmaceutyczne, a zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów nie sposób przyjąć − zważywszy na treść uregulowań zawartych w art. 176 p.p.s.a. − że w ten sposób skarżący przytoczył dalsze podstawy kasacyjne. W związku z tym należy przypomnieć, że skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów ani uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Działanie takie byłoby nieuprawnione, a nawet mogłoby być niezgodne z intencją i interesem strony skarżącej.
Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze i w ślad za tym o szczególnych wymaganiach formalnych, spośród których przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie urasta do rangi wymagania przesądzającego o istocie tego środka (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r. I OSK 1156/05, zbiór LEX nr 188805).
Zaskarżeniu skargą kasacyjną podlega wyrok Sądu I instancji (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do tego wyroku, a zatem skarżący w ramach wskazania podstaw kasacyjnych zobligowany jest określić, które konkretnie przepisy prawa uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie.
Odwoływanie się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę czy też przytaczanie nawet wprost tej argumentacji, w sytuacji gdy jednocześnie kasator nie skonkretyzował zarzutów wobec zaskarżonego wyroku w sposób określony w art. 176 p.p.s.a., nie może być uznane za spełnienie ustawowego wymogu prawidłowego przytoczenia podstaw kasacyjnych. Z uregulowania zawartego w art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika bowiem, że odpowiedź na skargę organ przekazuje sądowi administracyjnemu, (a więc sądowi I instancji) wraz ze skargą i aktami sprawy. Celem odpowiedzi na skargę jest ustosunkowanie się do zarzutów skargi, która z kolei zawiera zarzuty wobec aktu wydanego przez organ administracji publicznej.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.