Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 210/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 17 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1369/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu [...] czerwca 2018 r., na drodze powiatowej, ul. N. [...] w W., przez kontrolerów Prezydenta Miasta st. Warszawy pojazdu czteroosiowego marki MAN ustalono – po przeprowadzeniu czynności ważenia pojazdu – przekroczenie dopuszczalnego nacisku na trzecią oś napędową o 14,35 % (w miejsce dopuszczalnego nacisku 11,5 tony, nacisk ten wynosił 13,15 tony), przekroczenie dopuszczalnego nacisku na czwartą oś napędową o 10 % (w miejsce dopuszczalnego nacisku 11,5 tony, nacisk ten wynosił 12,65 tony) oraz przekroczenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu o 25,47 % (w miejsce dopuszczalnej masy 32 ton masa ta wynosiła 40,15 ton). Ustaleń powyższych dokonano na podstawie czynności ważenia za pomocą przenośnych wag przeznaczonych do statycznego ważenia kołowego i osiowego WL 103 HAENNI. Masę całkowitą pojazdu obliczono sumując wyniki ważenia poszczególnych osi pojazdu z wykorzystaniem pary wspomnianych wag.

Stanowisko kontrolne, w którym przeprowadzono pomiary, mieszczące się przy ul. W. v/v nr [...] w W. było weryfikowane pod względem kryteriów przewidzianych dla takich miejsc w przepisach § 8 i § 9 Ministra Gospodarki z 25 września 2007 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 188, poz. 1345). W sprawozdaniu technicznym z [...] maja 2018 r. dotyczącym stanowiska kontrolnego wskazano, że kolejna weryfikacja w tym zakresie powinna nastąpić [...] czerwca 2018 r. (k. 24 akt administracyjnych). Stwierdzono, że w imieniu skarżącego spółki, za pomocą wymienionego pojazdu wykonywany był transport drogowy ładunku sypkiego, który nie posiadał wymaganego przez art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Ustalenia powyższe legły u podstaw wydania decyzji Prezydenta Miasta st. Warszawy z [...] września 2018 r., mocą której nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych za poruszanie się po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Taka bowiem wysokość kary wynikała z przewidzianej w art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d. sankcji za ponad 20 % przekroczenie dopuszczalnych prawem wartości jeżeli chodzi o masę całkowitą pojazdu.

W wyniku wniesionego odwołania powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2020 r., wydaną w oparciu o art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 140aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c i art. 140ac ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) – zwanej dalej "p.r.d." i § 3 ust. 1 pkt 11, § 5 ust. 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.). W jej uzasadnieniu organ poczynił tożsame ustalenia z tymi, które dokonano w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Ocenił, że w kontekście wyroku TSUE z 21 marca 2019 r., sygn. akt C-127/17 maksymalna wartość nacisku na oś wynosi 11,5 tony i ta stanowiła punkt wyjścia do obliczenia popełnionych przez skarżącego naruszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na powyższe rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji podkreślił, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami, wprowadzając w pewnym zakresie unormowania odpowiadające legalnej teorii dowodów. W analizowanej sprawie ustalenie masy całkowitej pojazdu oraz nacisku osi wymagało skorzystania z profesjonalnego sprzętu – wagi przeznaczonej do ważenia pojazdów i spełniającej wymagania stawiane przez przepisy metrologiczne. Wskazane przymioty urządzenia pomiarowego powinny jednoznacznie wynikać z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy.

Takim legalnym dowodem w tym zakresie jest – w myśl art. 4 pkt 20 ustawy z 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2020 r., poz. 140) – świadectwo legalizacji, o którym mowa w art. 4 pkt 13 tej ustawy. Waga samochodowa służy do kontroli pojazdów w ruchu drogowym oraz służy ochronie bezpieczeństwa powszechnego oraz przy pobieraniu należności budżetowych oraz pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń, a więc stanowi przyrząd pomiarowy, który poddawany jest kontroli metrologicznej na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa o miarach. Polega ona na zatwierdzeniu typu oraz legalizacji (pierwotnej bądź ponownej) konkretnego egzemplarza (art. 8 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa o miarach).

WSA wskazał, że w aktach sprawy znajdują się świadectwa legalizacji ponownej wag, z których organ korzystał, aktualne w świetle § 21 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 20 tabeli nr 1 zamieszczonej w Załączniku nr 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 13 kwietnia 2017 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. poz. 969). Dokumenty te zachowały ważność przez § 44 rozporządzenia Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z 22 marca 2019 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. poz. 759). Dokumenty te rzeczywiście wskazują wprawdzie na to, że wagi WL 103 HAENNI przeznaczone są do ważenia nacisków osi, jednak ze znajdującej się w aktach instrukcji obsługi wagi wynika, że sumując uzyskany pomiar nacisków poszczególnych osi można uzyskać wartość odpowiadającą masie całkowitej pojazdu. W punkcie 3.4.1. instrukcji wskazano, że "Masa osi jest określana przez dodanie masy dwóch sąsiadujących kół, a masa łączna poprzez dodanie mas osi lub wszystkich kół.". (k. 14 akt administracyjnych).

Sąd podkreślił, że wskazane w dokumentacji wykorzystywanych w tej sprawie wag maksymalne obciążenie odnosić należy do jednego koła ważonego pojazdu, nie zaś do jego osi. Oznacza to, że o przekroczeniu tego maksimum nie może być mowy.

Wobec tego nie można zarzucić organom, iż w istotne w sprawie ustalenia poczyniono na podstawie pomiarów dokonanych z wykorzystaniem niedopuszczonych do takiego celu urządzeń czy też z przekroczeniem granic przewidzianej dla nich skali obciążenia. Niemniej posługiwanie się specjalistycznym, prawidłowo dobranym sprzętem nie zwalnia organu z dbałości o prawidłowe przeprowadzenie czynności pomiarowych, przewidzianych przez przepisy prawa i producenta.

W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu organy nie ustrzegły się nieprawidłowości, która poddaje w wątpliwość prawidłowość uzyskanych pomiarów. Na okoliczność zgodności z wymaganiami stawianymi przez § 7 – 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych sporządzono – zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. a tiret trzecie ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276) pomiar geodezyjny udokumentowany sprawozdaniem technicznym. Z treści tego dokumentu wynika, że ponowna kolejna weryfikacja w tym zakresie powinna nastąpić 1 czerwca 2018 r. Kontrola pojazdu skarżącego miała miejsce po tej dacie, bo [...] czerwca 2018 r., natomiast w aktach sprawy próżno szukać dowodu na przeprowadzenie ponownej kontroli stanowiska pomiarowego.

Nie można zatem mieć pewności co do tego, czy istotnie stanowisko pomiarowe spełniało – w dniu kontroli pojazdu skarżącego – przewidziane prawem wymagania. Zasadnie zatem zarzucono organom naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie wadliwości poczynionych ustaleń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
2. a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z § 7-9 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2007 r. w sprawie wymagań, którymi powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych w zw. z art. 2 pkt 1 lit. a) tiret trzeci ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędną wykładnię i uznanie, że pomiar stanowiska ważenia dokonany przez uprawnionego geodetę powinien odbywać się co dwa dni, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji,
3. 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
4. a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 7-9 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2007 r. w sprawie wymagań, którymi powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych w zw. z art. 2 pkt 1 lit. a) tiret trzeci ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z uwagi na to, że ponowna weryfikacja stanowiska ważenia powinna zostać dokonana nie później niż 1 czerwca 2018 r. a "w aktach sprawy próżno szukać dowodu na przeprowadzenie ponownej kontroli stanowiska pomiarowego", podczas gdy w aktach sprawy znajduje się dowód dokonania pomiarów kontrolnych w dniu 29.05.2018 r. wskazujący kolejny nieprzekraczalny termin badania na 29 08.2018 r. (karta nr 21 akt organu I instancji);
5. b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi, podczas gdy materiał dowodowy w sprawie jest wystarczający do potwierdzenia poprawności wydania zaskarżonej decyzji, a zatem braku naruszenia przez organ administracji art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
6. c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy przez WSA i wskazanie, że istnieje wątpliwość co do prawidłowości uzyskanych wyników ważenia z uwagi na brak aktualnych pomiarów kontrolnych stanowiska ważenia, podczas gdy w dniu ważenia stanowisko kontrolne posiadało stosowny pomiar kontrolny dokonany w dniu 29.05.2018 r. z data ważności do 29.08.2018 r.
7. d. art. 141 § 4 p.p.s.a.:
8. i. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. wskazanie, że w aktach sprawy brak dowodów świadczących, że stanowisko ważenia posiada aktualne pomiary kontrolne, podczas gdy dowód ten znajduje się w aktach organu I instancji (karta 21);

ii. ocena stanu faktycznego dokonana przez WSA budzi uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organu administracji II instancji została ograniczona jedynie do części dowodu, a pominięte zostało zestawienie pomiarów kontrolnych (karta 21), podczas gdy miało ono kluczowe znaczenie dla oceny aktualności pomiarów kontrolnych dotyczących stanowiska ważenia;

iii. błędne nakazanie w zaskarżonym wyroku przeprowadzenia dowodu, który Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przeprowadziło i dało temu wyraz w zaskarżonej decyzji (strona 5 akapit 3 oraz ostatni akapit), podczas gdy to WSA w sposób nieusprawiedliwiony pominął ten dowód (kata 21 akt organu I instancji).

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia, czy stanowisko pomiarowe spełniało – w dniu kontroli pojazdu skarżącego – przewidziane prawem wymagania są trafne.

Skarżący organ podniósł zasadnie w skardze kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 7-9 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2007 r. w sprawie wymagań, którymi powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych w zw. z art. 2 pkt 1 lit. a) tiret trzeci ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 141 par. 4 p.p.s.a., że w aktach sprawy znajduje się dowód dokonania pomiarów kontrolnych stanowiska do ważenia pojazdów w dniu 29.05.2018 r. wskazujący kolejny nieprzekraczalny termin badania na 29 08.2018 r. (karta nr 21 akt organu I instancji), a nie tylko 1 czerwca 2018 r.

Zatem ważenie przedmiotowego pojazdu w dniu 6 czerwca 2018 r. odbyło się na sprawdzonym stanowisku ważenia i kontrola tego stanowiska przeprowadzona w dniu 29 maja 2018 r. była nadal aktualna i obowiązująca również w dniu ważenia, t.j. 6 czerwca 2018 r. (dowód: operat techniczny kontroli pochylenia miejsca ważenia, sporządzony 29.05.18 r.).

Faktycznie, jak zauważył WSA, zalecono w nim wykonanie ponownego pomiaru nie później niż w dniu 01.06.18 r. (strona 3 operatu). Należy jednak poważnie zastanowić się, czy nie jest to omyłka pisarska, bowiem wynikałoby z tego (co zauważył organ w skardze kasacyjnej), że pomiary należy wykonywać co 2 dni., co jest mało prawdopodobne i racjonalne. Ponadto, na 9 stronie tego dokumentu, w tabeli "Zestawienie pomiarów kontrolnych" geodeta wskazał, że kolejny pomiar powinien być wykonany do 29.08.18 r.

Uchylenie decyzji przez Sąd nastąpiło zatem zapewne z powodu omyłki pisarskiej w "sprawozdaniu technicznym", która, jak się wydaje, nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. W zasadzie tylko ta kwestia, odnosząca się do ustalonego stanu faktycznego, pozostała sporna między stronami, gdyż pozostałe, a w szczególności prawidłowość użycia legalizowanych wag i ustalenie wyniku ważenia, zostały wyjaśnione przez Sąd i samo ważenie przy pomocy użytych wag nie zostało zakwestionowane przez Sąd I Instancji.

W tych warunkach skontrolowanie ustalonego przez organ stanu faktycznego przez Sąd administracyjny nie wymagało przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, gdyż jedyna sporna kwestia mogła być wyjaśniona na podstawie akt administracyjnych.

Dlatego uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i ustalenie stanu faktycznego dokonane przez organ, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, zaakceptował.

Z tych wszystkich względów po uchyleniu zaskarżonego wyroku, który nie odpowiadał prawu, należało skargę oddalić, jako pozbawioną usprawiedliwionych zarzutów, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt. 2 p.p.s.a.