Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2693/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego również "Prezesem ARiMR") z dnia [...] września 2010 r., nr [...], którą organ ten - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - uchylił swoją decyzję z dnia [...] maja 2010 r. i ustalił kwotę nienależnie pobranych przez skarżącego płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organu administracji orzekającego w sprawie. Organ ten wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu płatności ONW przyznanych L. K. na mocy prawomocnych decyzji wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]: w dniu [...] lipca 2008 r. (płatność na 2004 r. do działek o łącznej powierzchni 158,86 ha w wysokości [...] zł – wypłacona beneficjentowi w dniach [...] kwietnia 2005 r. i [...] września 2008 r.) i w dniu [...] sierpnia 2008 r. (płatność na 2005 r. w wysokości [...] zł do działek o powierzchni 77,57 ha). Prezes ARiMR ustalił bowiem, że w dniu [...] lipca 1995 r. beneficjent zawarł z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej zwanej "AWR") umowę dzierżawy nieruchomości rolnej o powierzchni 1379,55 ha na 10 lat, przy czym umowa ta została rozwiązana z winy dzierżawcy z powodu zalegania z zapłatą czynszu.
Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie o sygn. akt [...] nakazał L. K. wydanie nieruchomości powódce - AWR. Oznaczało to, że w 2003 r. skarżący utracił formalne prawo do użytkowania gruntów objętych zobowiązaniem 5-letnim. Grunty te użytkował w dalszym ciągu bezumownie, zaś informacja o tych faktach wpłynęła do Biura Powiatowego ARiMR w 2007 r. W efekcie Prezes ARiMR ustalił L. K. kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości [...] zł, wskazując, że nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem ONW o powierzchni 153,95 ha w 2004 r. i o powierzchni 72,66 ha w 2005 r. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ARiMR uchylił wcześniejszą decyzję i ustalił do zwrotu kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości [...] zł, wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawca zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na obszarze 151,29 ha w odniesieniu do terenów objętych wnioskiem ONW za 2004 r. i na obszarze 70 ha objętym wnioskiem ONW za 2005 r.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie naruszyła prawa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wobec tego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę L. K. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dacie składania wniosków na 2004 i 2005 r. zasady przyznawania pomocy ONW były regulowane rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.; dalej zwane "rozporządzeniem ONW z 2004 r."). Powołując się na treść § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, Sąd stwierdził, że płatności ONW udzielało się producentowi rolnemu, który zobowiązał się między innymi do podjęcia i prowadzenia działalności rolniczej na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego.
Sąd wskazał, że skarżący - składając wnioski o przyznanie płatności ONW - podpisał oświadczenia, w których zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni nie mniejszej od tej, za którą otrzymał płatność w pierwszym roku z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez okres 5 lat od dnia otrzymania tej płatności. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynikało jednak, że wniosek skarżącego o przyznanie płatności ONW na 2004 r. dotyczył gruntów rolnych użytkowanych przez niego bezumownie, po rozwiązaniu przez wydzierżawiającego - Agencję Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa umowy dzierżawy, przy czym grunty te o powierzchni 151,29 ha zostały przekazane Agencji protokołem zdawczo-odbiorczym dnia [...] grudnia 2004 r. Natomiast grunty rolne o powierzchni 72,66 ha zgłoszone do dopłat ONW w 2005 r. były przez wnioskodawcę użytkowane na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Agencją Nieruchomości Rolnych na okres od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] listopada 2005 r. i z dniem upływu okresu dzierżawy grunty zostały przekazane do ANR.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie wystąpił żaden z określonych w § 9 ust. 3 rozporządzenia ONW z 2004 r. przypadków zwalniających producenta rolnego z obowiązku zwrotu płatności ONW pomimo zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na terenach ONW. Zdaniem Sądu, przesłanką zwalniającą z obowiązku zwrotu płatności nie była podnoszona przez skarżącego okoliczność rozwiązania umowy dzierżawy nieruchomości. W odniesieniu do płatności za 2004 r. rozwiązanie umowy dzierżawy nieruchomości rolnych nastąpiło przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności oraz z winy dzierżawcy z powodu zalegania przez niego z płatnościami czynszu, zaś w dacie składania tego wniosku skarżący korzystał z nieruchomości zadeklarowanej we wniosku o płatność bez umowy i co więcej zobowiązany był wyrokiem Sądu Apelacyjnego do wydania nieruchomości właścicielowi.
Natomiast w dacie składania wniosku o płatność za 2005 r. skarżący użytkował nieruchomość objętą wnioskiem na podstawie umowy dzierżawy zawartej na okres 6 miesięcy i 10 dni i pomimo tego zobowiązał się do prowadzenia na tej nieruchomości działalności rolniczej przez okres 5 lat.
Za nieuzasadnione uznał również Sąd pierwszej instancji stanowisko skarżącego, że był on zwolniony z obowiązku zwrotu płatności ONW za lata 2004 i 2005, ponieważ w latach 2000 - 2004 był za zgodą Agencji bezumownym użytkownikiem gruntów o powierzchni 151,29 ha zgłoszonych do dopłat ONW. Sąd wskazał, bowiem, że obowiązek użytkowania gruntów objętych płatnościami ONW obejmuje okres 5 lat poczynając od daty dokonania pierwszej płatności, a nie jakichkolwiek pięciu lat.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił także stanowiska skarżącego, że winien on zostać zwolniony z obowiązku zwrotu dopłat otrzymanych za 2005 r., ponieważ użytkowane przez niego grunty objęte płatnością za 2005 r. zostały zwrócone Agencji Nieruchomości Rolnych, zaś Agencja przekazała te grunty innym dzierżawcom, a więc były one nadal użytkowane rolniczo. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie posiadanie nie zostało przeniesione na producenta rolnego, ale na Agencję Nieruchomości Skarbu Państwa, a zatem nie mogło zostać i nie zostało złożone oświadczenie podmiotu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie, że podmiot ten zobowiązuje się do kontynuowania działalności rolniczej zgodnej z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem złożonym przez poprzedniego posiadacza działek rolnych.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył L. K. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1) Kodeksu Dobrej Administracji z dnia 6 września 2001 r. przyjętego przez Parlament Europejski,
- 2) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a."),
- 3) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
- 4) art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217),
- 5) "rozdział 5 art. 28" rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. WE nr L 270 z dnia 21 października 2003 r., s. 1),
- 6) art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.; dalej zwane "rozporządzeniem nr 796/2004"),
- 7) art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1/2002 z dnia 28 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w odniesieniu do uproszczonego systemu płatności dla rolników w ramach niektórych systemów wsparcia (Dz. Urz. WE nr L 1 z dnia 3 stycznia 2002 r., s. 1)
W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że żądanie przez Agencję zwrotu dopłat ONW za 2004 r. od powierzchni 151,29 ha i za 2005 r. od powierzchni 70 ha jest nieuzasadnione, ponieważ grunty przekazane przez skarżącego w dniu 31 grudnia 2004 r. właścicielowi (tj. ANR O/T w [...]), Agencja przekazała następnie innym użytkownikom w drodze przetargu. Grunty te nadal były zatem rolniczo użytkowane.
Powołując się na " § 9 p. 5 pp.1" rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 40, poz. 329), skarżący stwierdził, że powinien zostać zwolniony z obowiązku zwrotu płatności ONW otrzymanych za lata 2004 i 2005, ponieważ w latach 2000 – 2004 był za zgodą Agencji użytkownikiem tych gruntów. Z kolei przytaczając treść § 9 ust. 3 pkt f) rozporządzenia ONW z 2004 r. skarżący podkreślił, że przekazanie dla Agencji użytkowanych przez niego gruntów nie nastąpiło z jego winy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest najbardziej sformalizowanym środkiem prawnym przewidzianym w ustawie Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Jednym z najistotniejszych elementów skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i uch uzasadnienie. W świetle utrwalonego orzecznictwa Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania podstaw kasacyjnych. Warunkiem koniecznym jest więc powołanie się w skardze kasacyjnej na jedną lub obie z podstaw określonych w art. 174 p.p.s.a., ze wskazaniem, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało, czy miało wpływ na wynik sprawy i jaki. W przypadku naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego prawa oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, określić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienie podstaw kasacyjnych odgrywa bardzo ważna rolę, ponieważ polega na wykazaniu, że stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Nie stanowi podstawy kasacyjnej odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego może być sformułowany skutecznie wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może polegać na kwestionowanym przez stronę ustaleniu faktu.
Przenosząc te ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazać, że autor skargi kasacyjnej nie sformułował zarzutu naruszenia prawa procesowego, a tym samym nie podważył ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że kwestionuje on w istocie ustalenia faktyczne, nie wskazując jednocześnie, które przepisy postępowania i w jaki sposób zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji.
Natomiast wymienione w osnowie skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego nie były stosowane w rozpoznawanej sprawie, nie stanowiły one bowiem podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia. Nadto autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w jaki sposób te przepisy zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej okazały się całkowicie pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.