Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 marca 2017 r. sygn. akt II SA/SZ 1298/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2016 r. numer [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2016 r. o nałożeniu na A.W. kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Podstawą prawną nałożenia kary pieniężnej przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego były przepisy art. 50, art. 55, art. 89c, art. 92a ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. 2013 poz. 1414 ze zm., dalej: utd) i art. 79a, art. 80 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2015 poz. 584 ze zm.). Karę nałożono za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Powyższe stwierdzono podczas próby przeprowadzenia 11 grudnia 2016 r. kontroli u A.W. (dalej: skarżący) w jego siedzibie w S. przy ul. [...]. Przebieg podejmowanych prób kontroli został utrwalony w protokole z czynności organu z 18 stycznia 2016 r. i notatce służbowej z 17 grudnia 2015 r.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podniósł, że organ nie mógł uznać doręczenia zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli za skuteczne. Wyjaśnił, że nie mieszka w budynku głównym pod numerem [...], tylko w oficynie i że na budynku głównym nie ma jego nazwiska. Dlatego kontrolujący nie mogli go odnaleźć.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD lub organ odwoławczy) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm., dalej: kpa) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 55 ustawy o transporcie drogowym inspektor wykonując zadania, o których mowa w art. 50, ma prawo do m.in. wstępu na teren podmiotu wykonującego przewóz drogowy, w tym do pomieszczeń lub lokali, gdzie prowadzi on działalność lub przechowuje dokumenty i inne nośniki informacji wymagane przepisami, o których mowa w art. 4 pkt 22, w dniach i godzinach, w których jest lub powinna być wykonywana ta działalność. W myśl art. 89c ustawy o transporcie drogowym, do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organ odwoławczy stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, notatki służbowej z 17 grudnia 2015 r., protokołu z czynności organu (z 18 stycznia 2016 r.) wskazuje, że skarżący dopuścił się naruszenia niepoddania się kontroli w całości.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu GIDT wskazał, że skarżący został prawidłowo powiadomiony o zamiarze rozpoczęcia kontroli. Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że siedziba przedsiębiorstwa skarżącego w ogóle nie jest oznaczona w sposób umożliwiający jej odnalezienie, ponieważ w budynku nie ma nawet numeru lokalu, w którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Zatem skarżący powinien zadbać o właściwe oznakowanie siedziby przedsiębiorstwa, ponieważ leży to w interesie skarżącego.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez A.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, wyrażający się w bezpodstawnym uznaniu, iż skarżący nie poddał się kontroli, w sytuacji, gdy nie miał on faktycznej wiedzy o wszczęciu postępowania kontrolnego oraz o planowanych czynnościach kontrolnych, a nadto na uznaniu, iż skarżący nie zapewnił swojej obecności podczas czynności kontrolnych, gdy okoliczności sprawy wskazują, iż pracownicy organu nie dotarli do siedziby przedsiębiorstwa kontrolowanego, znajdującej się w oficynie na tyłach budynku przy ul. [...] w S., poprzestając jedynie na sprawdzeniu frontu opisanego budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz. 718, dalej: ppsa). Uznał, że nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 10 000 złotych dokonane zostało z naruszeniem art. 92a ustawy o transporcie drogowym w związku z załącznikiem nr 3 do ww. ustawy lp. 1.5, a także z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 67 kpa z czynności kontrolnych, nawet niezakończonych faktycznymi ustaleniami kontrolujących, niezwłocznie winien być sporządzony protokół odzwierciedlający kto, kiedy i w jaki sposób podejmował próbę przeprowadzenia kontroli. W niniejszej sprawie, choć wystawiono dwa upoważnienia do przeprowadzenia kontroli dla J.B. i M.R., to z czynności kontrolujących nie sporządzono protokołu. W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa M.R. z 17 grudnia 2015 r. oraz protokół z czynności z 18 stycznia 2016 r. – oba sporządzone tylko przez jednego z dwóch funkcjonariuszy upoważnionych do przeprowadzenia kontroli.
W ocenie WSA dokumentacja kontroli była nieprecyzyjna i przyczyniła się do błędnego stanowiska organów obu instancji. Skoro bowiem siedziba przedsiębiorcy wynikająca z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej mieści się w S. przy ul. [...] lok. [...], a kontrolujący dotarli jedynie do budynku przy tej ulicy i o tym numerze, jednakże znajdowało się w nim jedynie siedem lokali mieszkalnych oznaczonych numerami od 1 do 7, to znaczy, że kontrolujący nie dotarli do siedziby prowadzącego działalność gospodarczą A.W., a więc do miejsca kontroli, stąd nie mogli stwierdzić, że przedsiębiorca był nieobecny w siedzibie prowadzonej działalności. Skoro zaś kontrolujący nie odnaleźli siedziby przedsiębiorcy, to zarzut niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w całości lub w części nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy i jest całkowicie nieuzasadniony.
Sąd I instancji zauważył, że skarżący już w odwołaniu od decyzji stwierdził: "Chciałbym przy tym wyjaśnić że ja nie mieszkam w budynku głównym pod numerem [...] tylko w oficynie, i na budynku głównym nie widnieje moje nazwisko". Organy jednak okoliczności tych nie wyjaśniły, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w decyzjach i uznając, że notatka służbowa i materiał fotograficzny potwierdzają ich stanowisko.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania.
Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że nieprecyzyjna dokumentacja kontroli przyczyniła się do błędnego stanowiska organów, gdyż siedziba przedsiębiorcy mieści się w S. przy ul. [...] lok. [...], a kontrolujący dotarli jedynie do budynku przy tej ulicy i o tym numerze, jednakże znajdowało się w nim jedynie siedem lokali mieszkalnych oznaczonych numerami od 1 do 7, co znaczy zdaniem Sądu, że kontrolujący nie dotarli do siedziby prowadzącego działalność gospodarczą A.W., a więc do miejsca kontroli i nie mogli stwierdzić, że przedsiębiorca był nieobecny w siedzibie prowadzonej działalności, co potwierdzać mają sporządzone zdjęcia, zatem zarzut niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, zdaniem Sądu I instancji, nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy, podczas gdy uważna analiza materiału dowodowego pozwala stwierdzić, iż dokumentacja w postaci protokołu z czynności nr [...] z 18.01.2016 r. wraz z załącznikiem opisującym stwierdzone naruszenie, notatka służbowa z 17.12.2015 r. oraz rozległa dokumentacja fotograficzna budynku w S. przy ul. [...] (z zewnątrz, jak i wnętrza nieruchomości) pozwala na stwierdzenie naruszenia w postaci niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, gdyż z dokumentacji tej wynika, iż przedsiębiorca w wyznaczonym dniu kontroli, pomimo jego stosownego powiadomienia był nieobecny pod wskazanym adresem, tj. ul. [...], natomiast na drzwiach wejściowych tego lokalu nie stwierdzono szyldu z nazwą przedsiębiorcy, którego nie było także na klatce schodowej, ponadto w ww. protokole z czynności podano, iż siedziba Pana A.W. znajduje się w piętrowym budynku, a przed wejściem umieszczony jest domofon z numeracją lokali mieszkalnych od 1 do 7 (co w całości koresponduje ze stanowiskiem strony zawartym w odwołaniu, iż na budynku głównym nie widnieje nazwisko przedsiębiorcy), a z jakich to faktów Sąd I instancji wyciągnął błędne i zbyt daleko idące wnioski, iż kontrolujący inspektorzy nie dotarli do siedziby prowadzącego działalność gospodarczą A.W. i nie mogli stwierdzić, że przedsiębiorca był nieobecny w siedzibie prowadzonej działalności, natomiast w sprawie zaistniały wszelkie przesłanki dla nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, wobec czego zaskarżona decyzja w kontekście stwierdzonego naruszenia załącznika nr 3 do utd odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia;
- 2) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 ppsa w związku z art. 7, art. 67, art. 77 § 1, art. 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie choć wystawiono dwa upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, to z czynności kontrolujących nie sporządzono protokołu, podczas gdy w sprawie nie może budzić wątpliwości, iż 18.01.2016 r. został sporządzony protokół z wykonanych czynności o nr [...] zawierający wszelkie niezbędne elementy, do którego sporządzono załącznik zawierający opis stwierdzonego naruszenia tj. niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w całości lub w części (vide: karta 18 akt sprawy), co także dostrzegł sam Sąd I instancji popadając w sprzeczność stwierdzenia, iż z czynności kontrolujących nie sporządzono protokołu (vide: strona 8, akapit 1 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji), by akapit niżej przyznać, iż w aktach sprawy istnieje protokół z czynności nr [...] z 18.01.2016 r. - nie mógł zatem zostać sporządzony protokół z kontroli, bo takowa faktycznie z uwagi na absencję prawidłowo zawiadomionej strony w wyznaczonym dniu w siedzibie jej przedsiębiorstwa nie odbyła się;
- 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 3 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, a także l.p. 1.5 załącznika nr 3 do tej ustawy, polegające na ich błędnej wykładni, wyrażającej się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepisy te nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z całości materiału dowodowego wynika, iż przedsiębiorca w wyznaczonym dniu kontroli był nieobecny pod wskazanym adresem tj. ul. [...], natomiast na drzwiach wejściowych tego właśnie lokalu nie stwierdzono szyldu z nazwą przedsiębiorcy, którego nie było także na klatce schodowej, ponadto w sporządzonym protokole z czynności podano, iż siedziba Pana A.W. znajduje się w piętrowym budynku, a przed wejściem umieszczony jest domofon z numeracją lokali mieszkalnych od 1 do 7 (co w całości koresponduje ze stanowiskiem strony zawartym w odwołaniu, iż na budynku głównym nie widnieje nazwisko przedsiębiorcy), a z jakich to faktów Sąd I instancji wyciągnął błędne i zbyt daleko idące wnioski, iż kontrolujący inspektorzy nie dotarli do siedziby prowadzącego działalność gospodarczą A.W. i w konsekwencji czego Sąd I instancji błędnie odmówił zastosowania ww. przepisów prawa materialnego, natomiast w sprawie zaistniały wszelkie przesłanki dla nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast określonym w art. 177 § 1 ppsa terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Jednak z treści tych zarzutów wynika, że ich istota sprowadza się do tego, że organ kwestionuje prawidłowość stanowiska Sądu I instancji co do tego, że w ocenie WSA organ nie ustalił rzeczywiście, gdzie znajdowała się siedziba skarżącego, a w konsekwencji nie podjął rzeczywistej próby przeprowadzenia kontroli. Takie stanowisko Sądu I instancji było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni uzasadnione. Skarżący wskazywał, że jego siedziba mieści się przy ul. [...] w lokalu oznaczonym numerem [...].
Dodatkowo wskazywał, że jest to oficyna. Słowo oficyna daje się przy tym zrozumieć na gruncie języka potocznego. Jest to zwykle budynek odrębny w stosunku do głównego budynku lub odrębne skrzydło głównego budynku, z osobnym wejściem, zwykle bez bezpośredniego dostępu do ulicy lub znajdujący się w głębi posesji. Tymczasem argumentacja organu sprowadzała się do tego, że stwierdzono przy ulicy budynek, w którym znajdowało się 7 lokali, o czym świadczyło 7 domofonów. Takich też ustaleń dotyczyła dokumentacja fotograficzna. Organy nie tylko nie próbowały sprawdzić, czy na posesji znajduje się oficyna, ale nawet nie podjęły próby odczytania znaczenia słowa "oficyna". A przecież skarżący jednoznacznie wskazywał, że jego lokal nie znajduje się w budynku głównym, gdzie nie widnieje też jego nazwisko, lecz znajduje się w oficynie.
Tym samym zasadne było uznanie przez Sąd I instancji, że organy nie dokonując tych podstawowych dla sprawy ustaleń faktycznych naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 kpa w sposób oczywiście mający istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zauważyć, że Sąd I instancji nie wyraził nawet expressis verbis, że organy naruszyły art. 80 kpa, choć i ten zarzut byłby uzasadniony. W tej sytuacji podniesione w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Nie mogły również odnieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku podniesione w pkt 2 petitum skargi zarzuty dotyczące spóźnionego sporządzenia protokołu kontroli. Kwestia ta, choć podniesiona przez Sąd I instancji, nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż istotą uchylenia decyzji był wyżej wskazany prawidłowo postawiony zarzut niedokonania prawidłowych ustaleń co do siedziby skarżącego. Należy przy tym zgodzić się z Sądem I instancji, że z art. 67 kpa wynika obowiązek niezwłocznego sporządzania protokołów z każdej istotnej dla postępowania czynności. Upływ czasu od dokonania czynności do sporządzenia z niej protokołu może negatywnie wpływać na jego rzetelność.
W konsekwencji nietrafności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących uznania przez Sąd I instancji za wadliwe ustalenie co do rzeczywistego miejsca siedziby skarżącego, trafnie Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do zastosowania art. 92a utd wobec braku wystarczająco wykazanych podstaw faktycznych. Te przepisy prawa materialnego mogłyby mieć zastosowanie, gdyby była podjęta rzeczywista próba przeprowadzenia kontroli w miejscu siedziby skarżącego.
Tym samym za nieuzasadnione należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Orzeczenie o kosztach wydano w oparciu o art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 1 350 zł oraz wykazane wydatki związane z kosztem przejazdu w kwocie 313,59 zł.