Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 252/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę J. J. i uchylił decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: "Prezes KRUS") z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. Decyzją tą Prezes KRUS - na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. o odmowie umorzenia J. J. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników.
I
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu na następujące ustalenia faktyczne i stanowisko Prezesa KRUS.
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. J. J. zwrócił się o umorzenie części naliczonych składek z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników za trzeci i czwarty kwartał 2010 r. - w wysokości 642 zł. Wnioskodawca powołał się m.in. na swoją sytuację finansową, wskazując, że nie ma opału na zimę. Prezes KRUS odmówił umorzenia wspomnianych należności, wskazując jako podstawę tego rozstrzygnięcia art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.). Uzasadniając decyzję, organ administracji wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie i dokonaniu wizytacji w gospodarstwie wnioskodawcy nie stwierdził braku możliwości płatniczych, a sytuacja materialno-finansowa nie stanowi podstawy do umorzenia należności.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: "k.p.a."), zaś uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa KRUS na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.").
Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowił art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W przepisie tym został również określony zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie. Obowiązkiem organu administracji było wyjaśnienie, jak również odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji osobistej oraz majątkowej wnioskodawcy, ze szczególnym uwzględnieniem jego możliwości płatniczych, a następnie odniesienie takiego stanu faktycznego do wysokości zadłużenia względem KRUS.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji Prezes KRUS nie wykonał wspomnianego obowiązku w rozstrzyganej sprawie. Organ nie ustalił bowiem w sposób prawidłowy stanu faktycznego - nie dokonał analizy dochodów skarżącego oraz wydatków, które musi on ponosić w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, jak również nie dokonał oceny tego stanu na gruncie powołanego przepisu. W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji organu sprowadza się do lakonicznego stwierdzenia, że sytuacja materialno – finansowa nie stanowi podstawy do umorzenia należności. Nie wiadomo natomiast nic na temat sytuacji osobistej, czy majątkowej skarżącego.
Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje istotnych elementów, które powinny składać się na stan faktyczny sprawy, takich jak: ilości osób pozostających na utrzymaniu skarżącego, pozostających ze skarżącym we wspólnym gospodarstwie domowym, wielkość dochodów uzyskiwanych przez skarżącego z gospodarstwa oraz dochodów uzyskiwanych przez rodziców skarżącego, czy też wydatków stałych ponoszonych na utrzymanie gospodarstwa domowego strony, a zatem kosztów wyżywienia, czynszu, opłat na energię, gaz, wodę, kosztów leczenia. W tej sytuacji stwierdzenie organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że brak jest podstaw do umorzenia składek, w ocenie Sądu było dowolne i przedwczesne. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala – zdaniem Sądu – na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a tym samym, czy nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego.
II
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł Prezes KRUS, który zaskarżył to orzeczenie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, przez co nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że naruszona została zasada, zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, powinna nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń oraz rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją materialną zobowiązanego, stanowi naruszenie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes KRUS stwierdził, że rozpatrując wniosek skarżącego o umorzenie zaległych składek organ gruntownie zbadał sytuacją materialną wnioskodawcy i na tej podstawie wydał decyzje administracyjne. W celu ustalenia możliwości płatniczych wnioskodawcy, organ wezwał go do złożenia oświadczenia o stanie prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego. Z oświadczenia tego wynikało, że sytuacja materialna wnioskodawcy jest na tyle dobra, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie zaległych składek w wysokości 642 zł. Ponadto w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została wizytacja, w wyniku której potwierdzone zostało, iż sytuacja materialno-finansowa wnioskodawcy pozostaje na poziomie uzasadniającym odmowę umorzenia zaległych składek. Zdaniem organu administracji, zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób właściwy zobrazował możliwości płatnicze wnioskodawcy, a przez to był wystarczający do wydania decyzji.
To w interesie ubezpieczonego należało wykazanie, iż nie jest w stanie opłacić składek na ubezpieczenie społeczne rolników z uwagi na swoją sytuację materialną. Trudno uznać, że oparcie decyzji na faktach podanych przez ubezpieczonego (po ich zweryfikowaniu przez organ) było naruszeniem w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników Prezes KRUS może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego.
Jak wynika z treści przywołanego wyżej przepisu, ustawodawca uznał, że możliwość umorzenia wskazanych należności uzależniona jest od uznania administracyjnego, przy czym z uwagi na konieczność wzięcia pod uwagę przez organ stosujący prawo przesłanki ważnego interesu zainteresowanego – będącej zwrotem niedookreślonym – przyjmuje się, iż decyzja administracyjna wydana na tak skonstruowanej podstawie materialnoprawnej jest aktem administracyjnym swobodnym (zob. np.: wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt: II GSK 1061/09; z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt: II GSK 1636/11).
Powszechnie akceptowany jest pogląd, że uznanie nie pozostawia organowi pełnej swobody w wydawaniu decyzji administracyjnej, bowiem swoboda ta jest ograniczona dyrektywami wyboru sformułowanymi w ustawie. Sąd administracyjny kontrolujący legalność takiej decyzji jest zaś zobowiązany do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone niewadliwie i czy organ przy wydawaniu decyzji o charakterze swobodnym dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna.
Mając na uwadze powyższe dyrektywy postępowania stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne. Zauważyć trzeba, że autor skargi kasacyjnej w istocie nie kwestionuje oceny wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a jedynie podnosi, iż sytuacja materialna J. J. "jest na tyle dobra", że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku. Ponadto stwierdza, że w wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym wizytacji "potwierdzone zostało", iż sytuacja materialno-finansowa skarżącego "pozostaje na poziomie uzasadniającym wydanie decyzji odmawiającej umorzenie zaległych składek".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zestawienie wyżej przytoczonych ocen z okolicznością braku w uzasadnieniu decyzji Prezesa KRUS ustaleń co do dochodu rolnika – co potwierdził autor skargi kasacyjnej – nie tylko nie podważają, ale wręcz stanowią potwierdzenie oceny wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji co do zaniechania przez organ administracji dokonania rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że skoro organ administracji nie dokonał analizy dochodów skarżącego oraz jego wydatków, które ponosi w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, jak też nie ustalił innych istotnych okoliczności dotyczących warunków osobistych skarżącego i jego rodziny, to przedwczesne i dowolne było stwierdzenie braku podstaw do umorzenia składek, zaś decyzja w tym zakresie podjęta została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Nietrafny jest wywód autora skargi kasacyjnej wskazujący, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone było analizą przesłanek zawartych w art. 41a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników – istnienie uzasadnionego ważnego interesu zainteresowanego, jego możliwości płatniczych oraz stanu finansów funduszu emerytalno-rentowego i składkowego. Wywód ten nie znajduje potwierdzenia w treści decyzji organu administracji, co zauważył Sąd pierwszej instancji.
Podobnie nie znajduje potwierdzenia teza autora skargi kasacyjnej, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób właściwy zobrazował możliwości płatnicze wnioskodawcy, a przez to był wystarczający do wydania decyzji, skoro treść uzasadnienia faktycznego decyzji – wyjątkowo wręcz lakoniczna i powierzchowna – nie wskazuje na to, aby organ administracji rozpatrzył cały materiał dowodowy, do czego był zobowiązany z mocy art. 77 § 1 k.p.a.
Całkowicie niezrozumiałe jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że rozstrzygnięcie organu administracji tym bardziej było trafne, gdyż skarżący występując o umorzenie należności z tytułu składek pominął inne możliwości przewidziane w art. 41a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, tj. odroczenie terminu płatności, czy też rozłożenie na raty spłaty należności z tytułu składek. Wystarczy w tym zakresie wskazać, że w świetle przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie (art. 41a ust. 1 pkt cyt. ustawy) nie jest wymagane uprzednie ubieganie się o odroczenie terminu płatności, czy też rozłożenie na raty spłaty tych należności.
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.