Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 468/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. (WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we W., uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o uzgodnieniu koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] Inspektor ds. ogólnorolnych Pan J. T., działając z upoważnienia Wójta Gminy B., orzekł o uzgodnieniu projektu koncesji Nr [...] na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego "Z. – P. I", położonego na terenie miejscowości Z.-P., gmina B., na działce o nr ew. 24/1 o powierzchni złoża 2,3039 ha.
W dniu 10 grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (SKO) wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia.
Następnie, w dniu 31 grudnia 2012 r., SKO we W., na podstawie 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 16 ust 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej: p.g.g.) stwierdziło nieważność postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. Według organu, pracownik Urzędu Gminy podpisujący postanowienie z [...] lipca 2008 r., nie posiadał do tego upoważnienia Wójta Gminy, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem SKO, upoważnienie udzielone Panu J. T. w dniu 1 lipca 2002 r. na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie gminnym) uprawniało tego pracownika do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, ale jedynie w ściśle określonych w tym upoważnieniu kategoriach spraw, tj. ogólnorolnych, gospodarki gruntami i drogownictwa.
Według SKO, przedmiotowe upoważnienie nie uprawniało natomiast do wydania w imieniu Wójta Gminy B. postanowienia uzgodnieniowego, podejmowanego w trybie przepisów p.g.g. Organ stwierdził ponadto, że niezależnie od powyższego, zakwestionowane postanowienie rażąco narusza art. 16 ust 5 p.g.g., gdyż przedmiotem uzgodnienia było wyłącznie ustalenie, czy zamierzona działalność objęta koncesją nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przy jego braku - zapisów zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tymczasem postanowienie z [...] lipca 2008 r. w żadnym swoim punkcie nie odnosi się do postanowień planu albo studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w związku z czym - zdaniem organu - spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z postanowieniem SKO nie zgodził się Prokurator Okręgowy we W. W skardze do WSA w B. zarzucił naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r., w sytuacji gdy postanowienie to wywołało nieodwracalne skutki prawne, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (eksploatacja złoża została definitywnie zakończona). W ocenie skarżącego, w sprawie należało ograniczyć się do stwierdzenia wydania postanowienia z [...] lipca 2008 r. z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).
WSA w B. uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), lecz z innych powodów niż zostały w niej wskazane.
Nie podzielając zarzutu Prokuratora Okręgowego, Sąd I instancji wskazał, że zrealizowanie inwestycji nie może być kwalifikowane, jako zaistnienie nieodwracalnego skutku prawnego, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Według WSA, należy je rozpatrywać w kategorii skutków faktycznych decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności takie jak: zakończenie wydobywania kopalin, wygaśnięcie koncesji na wydobywanie złoża oraz przeprowadzenie rekultywacji gruntu, należą do sfery faktów, a nie stanu prawnego.
Jednocześnie korzystając z przysługujących Sądowi uprawnień wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. WSA w B. uznał, że na podstawie ustalonego stanu faktycznego nie można stwierdzić, że wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Według Sądu I instancji, SKO zbyt pochopnie oceniło znajdujące się w aktach administracyjnych pełnomocnictwo i nie wyjaśniło z Wójtem Gminy w B. jego zakresu. Zdaniem WSA, Kolegium powinno ustalić, czy upoważnienie dotyczyło podpisywania z upoważnienia wójta decyzji administracyjnych wszystkich, czy tylko ograniczało się do spraw ogólnorolnych, gospodarki gruntami i drogownictwa, czy też tylko w zakresie czynności jednorazowych ograniczone zostało do spraw ogólnorolnych, gospodarki gruntami i drogownictwa. Powyższe ustalenia, tj. jakie sprawy i decyzje mieszczą się pod pojęciami spraw ogólnorolnych, gospodarki gruntami i drogownictwa, Sąd I instancji nakazał organowi poczynić w oparciu o Regulamin Organizacyjny Urzędu Gminy w B. Przede wszystkim jednak zakres umocowania pracownika, który podpisał sporne postanowienie powinien być, zdaniem Sądu I instancji, wyjaśniony z mocodawcą.
W ocenie WSA, pełnomocnictwo z dnia 1 lipca 2002 r. jest pełnomocnictwem ogólnym a wywodzenie na jego podstawie umocowania szczegółowego wymaga dalszego wyjaśnienia. Podobnie, w ocenie Sądu I instancji, na obecnym etapie ustaleń faktycznych nie było podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa. WSA stwierdził, że według stanowiska Wójta Gminy B. w dacie wydawania postanowienia uzgodnieniowego obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym organ administracyjny nie przeprowadził dowodu z istniejącej uchwały Rady Gminy w B. w sprawie studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji uznał za przedwczesny zarzut oparty na rażącym naruszeniu art. 16 ust. 5 ustawy p.g.g.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO we W. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 16 ust. 5 ustawy p.g.g. i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie faktu, że pracownik wydający postanowienie uzgodnieniowe nie legitymował się upoważnieniem Wójta Gminy do wydawania postanowień, a nadto poprzez uznanie konieczności badania w tej sprawie Regulaminu Organizacyjnego Gminy i przeprowadzenia konsultacji z Wójtem Gminy w celu określenia zakresu kompetencji pracownika wydającego kwestionowane postanowienie,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 16 ust 5 ustawy p.g.g. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego postanowienia z [...] lipca 2008 r., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wymaga w realiach tej sprawy przeprowadzenia postępowania zbieżnego z postępowaniem w sprawie uzgodnienia projektu koncesji, oraz
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postępowaniu organu nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy, a zarazem w sytuacji, gdy postępowanie organu administracji publicznej nie było dotknięte wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
Podnosząc powyższe zarzuty, SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania.
Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych należy podkreślić, że kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie SKO we W. z dnia [...] grudnia 2012 r. zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb ten ma na celu ustalenie, czy dany akt administracyjny zawiera kwalifikowane wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wynik postępowania jest podstawą rozstrzygnięcia sprawy procesowej – sprawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, Państwo i Prawo 2001, nr 8, s. 29 i nast.).
Zaskarżonym do WSA postanowieniem, SKO we W., na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stwierdziło nieważność postanowienia uzgodnieniowego z dnia [...] lipca 2008 r., wydanego przez Wójta Gminy B.na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy p.g.g. uznając, że przedmiotowe postanowienie zostało podjęte (podpisane) przez osobę niemającą upoważnienia do załatwienia sprawy, a więc zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości organu (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), a także, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 16 ust. 5 p.g.g., gdyż w żadnym swoim punkcie nie odnosi się do postanowień planu miejscowego albo studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w ww. art. 16 ust. 5 p.g.g.
Uzasadnione są zarzuty wskazane w punkcie 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej.
W myśl art. 16 ust. 5 ustawy p.g.g. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W tej sprawie, co nie było kwestionowane, organem właściwym do dokonania przedmiotowego uzgodnienia dotyczącego projektu koncesji Nr [...] na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego "Z. – P. I", położonego na terenie miejscowości Z.-P., gmina B., na działce o nr ew. 24/1 o powierzchni złoża 2,3039 ha był Wójt Gminy B. Pracownik gminy, Pan J. T., który w imieniu Wójta Gminy B. wydał w dniu [...] lipca 2008 r. postanowienie uzgodnieniowe, legitymował się upoważnieniem wydanym przez Wójta na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu, wójt (...) może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta. Upoważnienie wójta, o którym mowa w art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, należy uznać za pełnomocnictwo administracyjne, umocowanie w zakresie kompetencji do władczego działania, które może być udzielone każdemu pracownikowi urzędu miasta (gminy).
Mamy tu do czynienia z zastępstwem bezpośrednim, co oznacza, że organem kompetencyjnym pozostaje nadal wójt, a upoważnione przez niego osoby działają w jego imieniu. Dokonanie upoważnienia w warunkach art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest wyłącznym uprawnieniem wójta.
Generalnie rzecz ujmując, upoważnienie (pełnomocnictwo administracyjne) przewidziane w art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym może przybrać dwojaką postać: upoważnienia, które wskazuje imię i nazwisko pracownika albo upoważnienia, które wskazuje funkcję lub stanowisko, jakie zajmuje ta osoba w strukturze organu.
W tej sprawie Wójt Gminy B. skorzystał z pierwszej formy (upoważnienia imiennego dla pracownika). Warunkiem koniecznym dla zrealizowania skutecznego upoważnienia administracyjnego z art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest zachowanie formy pisemnej, z określeniem daty, od której upoważnienie to można uznać za skuteczne, skierowanie do konkretnej osoby i w sposób możliwie precyzyjny wskazanie jego zakresu (wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń).
W pełnomocnictwie z dnia 1 lipca 2008 r. określono kategorie spraw do załatwienia, do których Pan J. T. był upoważniony. Było to pełnomocnictwo rodzajowe, które nie obejmowało spraw z zakresu geologii i górnictwa. Z tego względu, jak zasadnie twierdzi organ, pełnomocnictwo to nie mogło być uznane za udzielone skutecznie do wydania w dniu [...] lipca 2008 r. w imieniu Wójta Gminy B. postanowienia uzgodnieniowego na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy p.g.g. W przypadku pełnomocnictwa administracyjnego imiennego nie ma podstaw do badania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy oraz prowadzenia konsultacji z mocodawcą (Wójtem Gminy) w celu wyjaśnienia zakresu tego upoważnienia. Nie było więc potrzeby, wbrew temu co stwierdzono w zaskarżonym wyroku, czynienia ustaleń jakie sprawy i decyzje mieszczą się pod pojęciami spraw ogólnorolnych, gospodarki gruntami i drogownictwa (w szczególności czy są wśród nich sprawy z zakresu geologii i górnictwa).
Błędnie też WSA w B. uznał, że SKO przed wydaniem orzeczenia w trybie nadzwyczajnym miało obowiązek ocenić prawidłowość pełnomocnictwa z dnia 1 lipca 2008 r. w drodze konsultacji z Wójtem Gminy w celu określenia kompetencji pracownika wydającego sporne postanowienie uzgodnieniowe. W tym stanie rzeczy, podpisanie postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. przez pracownika gminy Pana J. T. stanowi naruszenie przepisów o właściwości zawartych w art. 16 ust. 5 p.g.g., bowiem tylko Wójt Gminy B. był władny rozstrzygnąć przedmiotową sprawę (wydać postanowienie uzgodnieniowe). Brak upoważnienia dla pracownika do wydania omawianego postanowienia skutkuje naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), co zasadnie zostało uznane przez SKO za podstawę stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...]lipca 2008 r.
Z powyższych względów zarzuty kasacyjne naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 16 ust 5 ustawy p.g.g. i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. należało uznać za uzasadnione.
Na gruncie tej sprawy należy dodać, że WSA w B. uznał za nietrafny zarzut strony skarżącej, tj. Prokuratora Okręgowego we W., że wydanie powyższego postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Powyższe stanowisko Sądu I instancji nie zostało podważone w skardze kasacyjnej, a więc pozostaje poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względu na wspomnianą na wstępie rozważań zasadę ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Za niezasadny należy natomiast uznać zarzut sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Sama bowiem okoliczność braku odniesienia się w treści postanowienia uzgodnieniowego do istniejącego w dacie podejmowania rozstrzygnięcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. (uchwała Rady Gminy w B. z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...]) nie świadczy o rażącym naruszeniu art. 16 ust. 5 ustawy p.g.g. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt: III SA 1425/96).
Biorąc to wszystko pod uwagę, a nadto uwzględniając, że do regulacji materialnoprawnej należy zaliczyć podstawy stosowania sankcji nieważności (art. 156 k.p.a.), Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 151 w związku z art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490).