Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] września 2013 r. o sygn. VI SA/Wa 1400/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. R. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wpisania na listę członków izby. Uchwała ta utrzymała w mocy uchwałę Rady L. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...].
Sąd I instancji przyjął, że organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącemu wpisania go na listę członków Izby Inżynierów Budownictwa z tego powodu, że w dniu [...] stycznia 2007 r. został skazany przez Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa na karę dyscyplinarną skreślenia z listy członków Izby. Karę tę orzeczono w trakcie kary zawieszenia w prawach członka izby nałożonej przez Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa.
Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 18 października 2010 r., sygn. akt K 1/09 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, w zakresie, w jakim pomija zasady zatarcia wpisu o ukaraniu karą dyscyplinarną skreślenia z listy członków izby. Trybunał zakreślił również termin jednego roku na dokonanie zmian w tym zakresie, jednak do dnia orzekania nie wydano nowych regulacji prawnych w tej kwestii.
Zdaniem Sądu, mimo że orzeczenie kary dyscyplinarnej skreślenia z listy członków Izby Inżynierów Budownictwa nie stanowi negatywnej przesłanki do uzyskania wpisu na tę listę (art. 5 i art. 39 ustawy o samorządach zawodowych...), to jednak wpisanie skarżącego na listę stoi w sprzeczności z treścią art. 42 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, nakazującego skreślenia z listy członków osoby, wobec której taką karę orzeczono. Sąd podkreślił, że nadal funkcjonuje orzeczona wobec skarżącego kara skreślenia go z listy członków Izby, która – z uwagi na brak stosownych regulacji – nie została zatarta.
W tych okolicznościach skarga podlegała oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożył P. R. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 oraz art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów oraz art. 65 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, błędna była odmowa przyjęcia skarżącego w poczet członków Izby Inżynierów Budownictwa, w sytuacji gdy spełnia on ustawowe przesłanki wpisu, a skazanie na krę skreślenia z listy członków nie stanowi przesłanki negatywnej w tym zakresie. Sąd niezasadnie zastosował kryteria skreślenia z listy członków osoby wpisanej na tę listę, do oceny spełnienia warunków przyjęcia w poczet członków Izby. W konsekwencji naruszono konstytucyjną zasadę wolności wykonywania zawodu.
W ocenie kasatora, skoro Trybunał Konstytucyjny uznał, że skazanie niedające możliwości zatarcia, na karę skreślenia z listy członków izby, jest niezgodne z Konstytucją, a ustawodawca nie uchwalił przepisów umożliwiających dokonanie tego zatarcia, to Sąd powinien uchylić akt organu samorządowego odmawiający wpisu. Odmowa taka jest niezgodna z Konstytucją. Brak jest bowiem przepisów ustawy, wydanych po orzeczeniu Trybunału, umożliwiających zatarcie skazania i ponowny wpis na listę członków. Sąd miał obowiązek stosować normy konstytucyjne bezpośrednio i uchylić niekonstytucyjny akt organów samorządu zawodowego.
W związku z powyższym, skarga zasługuje na uwzględnienie, a wyrok Sądu I instancji powinien zostać uchylony.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podała, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, a wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia wiążącym się z wieloma wymaganiami, których ścisłe przestrzeganie jest czynnikiem warunkującym skuteczne kwestionowanie wyroku sądu administracyjnego I instancji. Z tego względu skarga kasacyjna może być sporządzona tylko przez osoby będące profesjonalistami w zakresie stosowania prawa (art. 175 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Zgodnie z art. 176 cytowanej wyżej ustawy skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który powinien czynić zadość wymaganiom formalnym, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 tej ustawy w odniesieniu do pism pochodzących od strony oraz wymaganiom materialnym, jakie zostały przewidziane dla skargi kasacyjnej.
Wymagania materialne skargi kasacyjnej dotyczące przytoczenia podstaw i ich uzasadnienia związane są z obowiązkiem wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone. Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe zarzuty naruszenia tych przepisów oraz skierowanie ich przeciwko rozstrzygnięciu organu administracji zamiast przeciwko zaskarżeniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaganie dokładnego wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu, który został naruszony w zaskarżonym orzeczeniu, wiąże się z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasada ta oznacza (poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w art. 183 § 2 tej ustawy) pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Oznacza to, że nie może dookreślać za wnoszącego skargę kasacyjną jej podstaw.
Powyższe oznacza, że kasator odwołując się do naruszenia prawa materialnego nie spełnił wymogów, o których mowa wyżej i art. 174 pkt 1 i 176 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Chodzi o to, że zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 i art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) nie zawiera uzasadnienia, a także nie wskazuje na czym polega naruszenie tych przepisów. Braki te miały wpływ na ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny prawa materialnego, gdyż stanowiłyby formę dookreślania za wnoszącego skargę kasacyjną. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej zgodnie z wyżej wymienionym art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyznacza kierunek działalności kontrolnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia lub postępowania przed tym Sądem.
Oznacza to, że koncentruje swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez kasatora. Kasator, o ile odwołał się do naruszenia art. 5 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy o samorządach zawodowych, przyjął za błędną odmowę przyjęcia w poczet członków Izby Inżynierów Budownictwa w sytuacji spełniania przesłanki do powyższego. Wynika to w jego ocenie z faktu, że skazanie na karę skreślenia z listy członków nie stanowi negatywnej przesłanki w zakresie wpisu na tę listę. Zarzut ten w zakresie jego samego sformułowania zawiera jedynie polemiczną ocenę dowodową. W sytuacji braku kwestionowania przepisów procesowych, zarzut ten jako naruszający prawo materialne nie poddaje się tej kontroli, zwłaszcza że art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje na błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Kasator na te regulacje się nie powołuje, a przy ocenie faktów pomija istotną okoliczność zakreślającą ramy niniejszego postępowania do wniosku o ponowny wpis na listę członków.
Ocena tego zarzutu ma także bezpośredni związek z zarzutem naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy, skoro kasator jego treść połączył z zastosowaniem kryteriów skreślenia z listy członków osoby wpisanej na tę listę do oceny spełnienia warunków przyjęcia w poczet członków. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło odmowy wpisania ponownego na listę i w tych tylko kategoriach sprawa podlegała ocenie. Zredagowane zatem zarzuty w tej części nie mogły stanowić podstawy do szerszej oceny naruszenia prawa materialnego przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Nie został też naruszony art. 65 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Kasator odwołując się do ich naruszenia dopatrzył się braku bezpośredniego zastosowania Konstytucji, zasady wolności wykonywania zawodu i braku uznania, że skarżący powinien zostać wpisany na listę członków Izby Inżynierów Budownictwa. O ile art. 65 ust. 1 określił zapewnienie każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, to kasator pominął, że wyjątki od tej zasady określa ustawa, o czym mowa w dalszej części tej regulacji. W przedmiotowej sprawie wyjątek taki zachodzi, skoro ustawa o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów mająca zastosowanie w sprawie, uregulowała warunki wpisu i odmowy na listę członków izby. Wniosek skarżącego o ponowny wpis został oceniony w oparciu o regulację zawartą w tej ustawie. Brak regulacji prawnej w zakresie zmian przepisu w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2010 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1326) nie stanowi powodów do przyjęcia, że powołane wyżej przepisy Konstytucji zostały naruszone.
Wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów nie spełnia warunków określonych w art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że nie wykazano, by dopuszczenie ich było niezbędne do wyjaśnienia niezbędnych wątpliwości.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 wyżej cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 204 pkt 1 tej ustawy.