Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 212/20

Uzasadnienie

.UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1026/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 marca 2019 r. nr KOC/3905/Dr/17 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 maja 2017 r. (pkt 1) oraz umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2).

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu 13 lutego 2017 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie przeprowadzili kontrolę pasa drogowego Pl. K. w rejonie nr [...]. W trakcie kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez 4 namioty na powierzchni 54,84 m² bez zgody zarządcy drogi. Jak ustalono, organizatorem zgromadzenia w ramach tzw. "[...]" był A. S. (dalej: skarżący, strona).

Pismem z dnia 23 lutego 2017 r. Zarząd Dróg Miejskich zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia ww. pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi w dniach 13,16,17,18, 20, 22, 23, 24, 28 lutego 2017 r.

Decyzją z dnia 10 maja 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy - działając na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze. zm.; dalej: u.d.p.) oraz uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) - wymierzył skarżącemu karę pieniężną za zajęcie ww. pasa drogowego w wysokości 4935, 60 zł.

Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu nie kwestionowała zarówno zajęcia odcinka pasa drogowego Pl. K. w W. poprzez rozstawienie namiotów podczas legalnego protestu, jak też powierzchni zajętego w ten sposób pasa drogowego. Natomiast skarżący podkreślał, że organ nie może administracyjnie ingerować w formę protestu, do którego obywateli uprania Konstytucja.

Decyzją z dnia 5 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji, tj., że we wskazanym w decyzji okresie pas drogowy Pl. K. w rej. nr [...] zajmowały namioty o łącznej pow. 54,84 m², co dokumentuje protokół kontroli oraz sporządzona dokumentacja fotograficzna.

SKO w Warszawie wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi udzielonej w formie decyzji administracyjnej. Jej brak skutkuje zastosowaniem art. 40 ust. 12 pkt 1 cyt. ustawy. Stanowi on, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Skoro w związku ze zgromadzeniem publicznym przed [...] doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego Pl. K. (bez zezwolenia zarządcy drogi), to podmiotem legitymowanym biernie w zakresie kary z art. 40 ust. 12 u.d.p. jest organizator tego zgromadzenia w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 2017 r. poz. 579; dalej: ustawa - Prawo o zgromadzeniach), czyli skarżący.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę strony.

WSA podkreślił, że Konstytucja w art. 54 zapewnia każdemu wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Z kolei z art. 57 Konstytucji wynika, że każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (zmienionej następnie Protokołami), ratyfikowanej przez Polskę 19 stycznia 1993 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej: Konwencja), każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzenia się oraz do swobodnego stowarzyszania się, włącznie z prawem tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 2 Konwencji, wykonywanie tych praw nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

W ocenie Sądu I instancji, z uwagi na kolizję konstytucyjnej normy przewidującej powszechne prawo do zgromadzeń z prawem nakazującym wyjednanie każdorazowego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niewskazane w ustawie, należy dokonać wykładni prokonstytucyjnej norm rangi ustawowej - w tym w szczególności zawartych w regulacji art. 40 u.d.p., dochodząc do przekonania, iż zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, podlegającego ustawie - Prawo o zgromadzeniach, nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p.

WSA podkreślił, że skarżący w momencie przeprowadzenia kontroli był organizatorem związanego z tym protestem zgromadzenia. Oplakatowane namioty, co wynika z załączonych w aktach administracyjnych fotografii, służyły celom i potrzebom służącym realizacji zgromadzenia, zarówno jako schronienie dla jego uczestników oraz do przechowywania sprzętu, wody czy żywności itp. W tych okolicznościach wymaganie uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele związane z organizacją zgromadzenia, na podstawie ustawy o drogach publicznych, stanowiłoby w istocie ograniczenie uprawnienia konstytucyjnego i zasad korzystania z niego uregulowanych w ustawie - Prawo o zgromadzeniach.

W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, brak było podstawy do nałożenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na organizatora zgłaszającego zgromadzenie. Zaskarżona decyzja akceptująca nałożenie przez zarządcę drogi - karnych w istocie - opłat za zajmowaną na potrzeby zgromadzenia powierzchnię pasa drogowego stoi w sprzeczności z wyżej przywołanym zapisem art. 57 Konstytucji, z art. 11 ust. 1 i 2 Konwencji, ale także z wykładnią art. 40 u.d.p. Taka wykładnia przepisów uniemożliwiałaby organizowanie zgromadzeń uzależniając je od zgody organu administracji, wbrew fundamentalnym zapisom ustawy zasadniczej i ustawie - Prawo o zgromadzeniach.

Mając na uwadze nieprawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej Sąd I instancji uznał, że niezasadnie doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w stosunku do skarżącego w sytuacji odbywania zgromadzenia, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo o zgromadzeniach.

Z uwagi na powyższe, WSA uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne, stwierdzając jego bezprzedmiotowość (art. 105 k.p.a.).

II

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżyło skargą kasacyjną powyższy wyrok domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia tego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w warunkach uznania, że organy dokonały błędnej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez uznanie A. S. za zajmującego samowolnie pas drogowy w sytuacji, gdy był on jednocześnie organizatorem zgromadzenia, o którym mowa w art. 18 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, podczas gdy przepisy obydwu ustaw nie stoją względem siebie w sprzeczności i wykładnia art. 40 ust. 12 ust. 1 u.d.p. w zakresie przesłanek nałożenia kary administracyjnoprawnej może być dokonana w oderwaniu od przepisów ustawy - Prawo o zgromadzeniach;
3. 1.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w warunkach błędnego uznania, że nałożenie na A. S. kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. było niezasadne ze względu na fakt, że umieszczone w pasie drogowym namioty, meble i sanitariat nie były jego własnością, lecz innych osób protestujących, podczas gdy z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i oświadczeń strony wynika, że to w związku z protestem organizatora (i z jego inicjatywy) doszło do zajęcia pasa drogowego i to organizator zgromadzenia jest odpowiedzialny za to zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi;
4. 1.3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego w świetle przepisów art. 18 - 26 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, A. S. jako organizator zgromadzenia nie mógł być równocześnie uznany za podmiot samowolnie zajmujący pas drogowy, a osobami takimi miałyby być osoby umieszczające poszczególne namioty i inne naniesienia w sytuacji, gdy namioty i naniesienia te zostały umieszczone z inicjatywy organizatora zgromadzenia;
5. 1.4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 28 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w oderwaniu od akt sprawy również z powodu uznania, że A. S. nie był właścicielem umieszczonych w pasie drogowym namiotów i innych naniesień, a tym samym osobą biernie legitymowaną w zakresie wymierzenia kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., podczas gdy z akt sprawy, w szczególności z notatki urzędowej pracownika Prezydenta m.st. Warszawy z 23 czerwca 2017 r. wynika, iż osoby "pilnujące" miasteczka namiotowego nie były w stanie wskazać do kogo te namioty należą jedynie poza osobą odpowiedzialną za istnienie tzw. [...] w osobie A.S.
6. 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
7. 2.1. art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz art. 57 Konstytucji poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, że A. S. jako organizator zgromadzenia nie miał obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego Pl. K.w rej. nr [...] w dniach 13,16,17,18, 20, 22, 23, 24, 28 lutego 2017 r. na umieszczenie w nim namiotów i nie mógł być podmiotem odpowiedzialnym z tytułu kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., podczas gdy przepisy ustawy - Prawo o zgromadzeniach nie zwalniają organizatora zgromadzenia z obowiązku przewidzianego w art. 40 ust. 1 u.d.p., co powoduje, że w sytuacji trwałego zajmowania pasa drogowego choćby pod zaplecze techniczne zgromadzenia jest on obowiązany uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na to zajęcie;
8. 2.2. art. 19 ust. 1 ustawy - Prawo o zgromadzeniach poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że skoro przepis ten wymaga od organizatora zgromadzenia zapewnienia przebiegu zgromadzenia zgodnie z prawem, to poprzez realizację tego przepisu należy rozumieć także uzyskanie przez organizatora zgromadzenia uprzedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji zajęcia pasa drogowego nie przez uczestników samego zgromadzenia, lecz jego zaplecze techniczne.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W pismach procesowych z dnia 12 lutego 2020 r. oraz 27 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych.

Zarządzeniem z dnia 27 marca 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności zarzuty materialne. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał, jako najdalej idący, zarzut procesowy podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1.3 petitum skargi kasacyjnej). Taka kolejność oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego wynika z tego, że w przypadku stwierdzenia naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zaskarżony wyrok musiałby zostać uchylony, gdyż wady formalne jego uzasadnienia nie pozwalałyby na ocenę trafności rozstrzygnięcia w postępowaniu kasacyjnym z punktu widzenia innych naruszeń.

W rozpoznawanej sprawie ten zarzut jest chybiony, bowiem w sposób niedopuszczalny łączy naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z merytoryczną kwestią, która zdaniem SKO nie znalazła się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje formalne wymogi uzasadnienia wyroku, a więc elementy z jakich ma się składać poprawnie zbudowane uzasadnienie. W przypadku zatem tego przepisu nie chodzi o merytoryczną poprawność uzasadnienia, czyli trafność twierdzeń i wniosków formułowanych przez sąd. Jeżeli w tym zakresie uzasadnienie wyroku narusza prawo, to strona może kwestionować wyrok tylko przez stawianie zarzutów naruszenia prawa materialnego lub procesowego w oparciu o odpowiednią podstawę kasacyjną z art. 174 p.p.s.a., a nie poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego też względu rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny.

Nie są trafne również pozostałe zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. z odesłaniem do właściwych przepisów u.d.p. (punkty 1.1, 1.2. i 1.4. petitum skargi kasacyjnej).

Przede wszystkim należy zauważyć, że zostały sformułowane w sposób formalnie wadliwy, bowiem zostały postawione na niewłaściwej podstawie kasacyjnej. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. to naruszenie odnoszące się do prawa materialnego, a nie procesowego. Zatem wiązanie naruszenia tego przepisu z podstawą z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wadą formalną zarzutu. NSA zwraca uwagę, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny, zatem jej skuteczność jest uzależniona od spełnienia przez stronę warunków określonych w ustawie. Oznacza to, że skuteczność zarzutów jest uzależniona od ich postawienia w oparciu o właściwą podstawę kasacyjną. Wadliwe ich ujęcie nie może być sanowane w postępowaniu kasacyjnym przez działanie NSA z urzędu. Sąd drugiej instancji nie ma takiej możliwości ze względu na dyspozytywny charakter postępowania kasacyjnego.

Niezależnie od tego NSA zwraca uwagę, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest niesporny, co potwierdzają same organy i co oznacza, że na etapie postępowania wyjaśniającego nie doszło do naruszeń prawa procesowego, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie, a tylko takie mogłyby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną w ramach zarzutów procesowych. Powoduje to, że merytorycznie niezasadne są wszelkie zarzuty procesowe skargi kasacyjnej, które dotyczą ustaleń faktycznych i oceny zebranego materiału dowodowego.

W świetle powyższego jedynymi możliwymi zarzutami procesowymi w rozpoznawanej sprawie mogłyby być tylko takie, które wskazywałyby na procesowe uchybienia w działaniu Sądu I instancji. Jednak w tym zakresie rozpoznawane zarzuty, które podnoszą naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w połączeniu z przepisami materialnymi u.d.p. są niezasadne, bowiem odnoszą się do materii, która nie może być kwestionowana w ramach naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jako podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

NSA nie stwierdza także zarzucanego w analizowanych punktach 1.1., 1.2. i 1.4. petitum skargi kasacyjnej naruszenia przez skarżony wyrok art. 145 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie i ten zarzut został postawiony w sposób wadliwy, gdyż został powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., to jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zasadniczo jest on samodzielnym zarzutem, w którym Kolegium kwestionuje naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez Sąd I instancji. Ze względu na to, że zarzut ten koncentruje się na legitymacji biernej skarżącego, a więc kontekście materialnym wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, ocena tego zarzutu może być dokonana łącznie z zarzutami materialnymi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieusprawiedliwione należy również uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w punktach 2.1. i 2.2., tj. zarzuty naruszenia art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i ust. 12 pkt 1 u.d.p., art. 57 Konstytucji oraz art. 19 ust. 1 ustawy - Prawo o zgromadzeniach poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, że skarżący jako organizator zgromadzenia nie miał obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p, na zajęcie pasa drogowego.

Autor skargi kasacyjnej - kwestionując stanowisko Sądu I instancji - utrzymuje, że przepisy ustawy - Prawo o zgromadzeniach nie zwalniają organizatora zgromadzenia z obowiązku przewidzianego w art. 40 ust. 1 u.d.p., co powoduje, że w sytuacji trwałego zajmowania pasa drogowego choćby pod zaplecze techniczne zgromadzenia jest on obowiązany uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na to zajęcie.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, podlegającego ustawie - Prawo o zgromadzeniach, nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p.

Odnosząc się do tak zarysowanej istoty sporu w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w demokratycznym państwie prawa wolność należy do podstawowych wartości. Jej zasadniczy atrybut stanowi swoboda publicznego wyrażania poglądów, a także gromadzenia się tym celu. Stwarza ona obywatelom możliwość uczestniczenia w życiu publicznym, pozwala na realizację innych wolności i praw. Gwarancje wolności zgromadzeń statuuje art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167) ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. Gwarancje te ujęte zostały również w Konwencji. Zgodnie z jej art. 11 ust. 1 każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzenia się. Granice dopuszczalności ograniczenia tego prawa zakreśla ust. 2, zgodnie z którym jego wykonywanie nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

Organizowanie pokojowych zgromadzeń i uczestniczenie w nich zaliczane jest do wolności konstytucyjnych. Stosownie do art. 57 Konstytucji państwo ma obowiązek zapewnienia możliwości realizacji tej wolności i wynikających z niej praw. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że poszczególne elementy przewidziane w art. 57 Konstytucji należy postrzegać przez pryzmat sfery autonomicznego działania jednostek, które w tym zakresie powinny pozostać wolne od ingerencji władzy publicznej. Zadaniem państwa ma być zapewnienie warunków realizacji danej wolności, a ewentualna interwencja organów władzy publicznej powinna mieć charakter wyjątkowy.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, istotą wolności określonej w art. 57 Konstytucji jest pozostawienie każdemu możliwości określenia kwestii, której będzie dotyczyło zgromadzenie, oraz wyboru jego czasu i miejsca. Jednostka ma więc swobodę decydowania o tym, w jakiej sprawie, gdzie i kiedy będzie się publicznie wypowiadać (zob. m.in. wyrok TK z dnia 18 września 2014 r., sygn. K 44/12). TK wielokrotnie podkreślał również w orzecznictwie, że obowiązkiem władz publicznych jest nie tylko usunięcie przeszkód w zakresie korzystania z wolności zgromadzeń i zaniechanie nieuzasadnionej ingerencji w tę sferę, ale też podjęcie określonych działań, których celem będzie urzeczywistnienie tego prawa. Do obowiązków ustawodawcy należy stworzenie rozwiązań prawnych, które umożliwią urzeczywistnienie wolności w najszerszym możliwym zakresie (zob. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99, 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05 i 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08).

Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Zgodnie z orzecznictwem ETPCz w społeczeństwie demokratycznym prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się jest prawem fundamentalnym, a jego istotą jest możliwość obywateli publicznego wyrażania swoich opinii i sprzeciwu w różnych formach, w tym kwestionowania polityki i decyzji władz, przy czym prawo to nie może być interpretowane w sposób zawężający (zob. wyrok ETPCz w sprawie Djavit An przeciwko Turcji z 20 lutego 2003 r., skarga nr 20652/92, § 56). W społeczeństwie demokratycznym władze zobowiązane są umożliwić pokojowe manifestowanie zarówno w drodze zgromadzania się jak i innymi legalnymi środkami, ponieważ każda ingerencja władzy w sytuacji innej niż podżeganie do przemocy lub odrzucenia demokratycznego ustroju państwa sama godzi w demokrację, a w najlepszym wypadku jej nie sprzyja (zob. wyrok ETPCz w sprawie Stankov i Zjednoczona Macedońska Organizacja Ilinden przeciwko Bułgarii z 2 października 2001 r., połączone skargi nr 29221/95 i 29225/95, § 97; wyrok ETPCz w sprawie Sergey Kuznetsov, op. cit., § 45; wyrok ETPCz w sprawie Alekseyev przeciwko Rosji z 21 października 2010 r., połączone skargi nr 4916/07, 25924/08 i 14599/09, § 80; wyrok ETPCz w sprawie Fáber, op. cit., § 37; wyrok ETPCz w sprawie Kudrevičius, op. cit., § 145).

Następnie należy podkreślić, że ustawa - Prawo o zgromadzeniach zawiera w istocie uszczegółowienie zasady wolności zgromadzeń. Ustawa określa bowiem wymogi, od których zależy uznanie zgromadzenia za legalne. Przede wszystkim zgromadzenie winno być poprzedzone zawiadomieniem organu gminy o zamiarze jego zorganizowania w terminie wskazanym w ustawie (art. 7 ustawy - Prawo o zgromadzeniach). Obostrzenie to nie dotyczy zgromadzeń spontanicznych (wymienionych w art. 3 ust. 2 ww. ustawy). Ponadto zgromadzenie musi mieć charakter pokojowy i nie naruszać obowiązujących przepisów prawa karnego, jego odbycie nie może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach (art. 14 ustawy - Prawo o zgromadzeniach). Obowiązek dopełnienia niezbędnych formalności i zapewnienia pokojowego przebiegu zgromadzenia zgodnie z prawem i przyjętym programem spoczywa na organizatorze oraz przewodniczącym zgromadzenia (art. 18, 19 ustawy - Prawo o zgromadzeniach).

Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wymierza się karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

W rozpoznawanej sprawie organy nie twierdziły i nie dowodziły, aby protest utracił charakter zgromadzenia publicznego i nabrał cech zajęcia pasa drogowego pod inne cele realizowane przez skarżącego. Zatem organy nie kwestionowały celu posadowienia w pasie drogowym spornych namiotów, to znaczy nie twierdziły, że namioty te, których powierzchnia przyjęta została za podstawę ustalenia wysokości kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - nie były posadowione w związku z prowadzonym pod [...] protestem w ramach tzw. "[...]".

Mając zatem na uwadze cel posadowienia w pasie drogowym przedmiotowych namiotów, jakim jest stworzenie swoistego zaplecza gospodarczego zgromadzenia publicznego, o którym mowa w art. 3 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, należy stwierdzić, że - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - w niniejszej sprawie występuje kolizja pomiędzy wartościami prawnie chronionymi, tj. konstytucyjnym prawem do zgromadzeń oraz prawem nakazującym uzyskanie każdorazowego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niewskazane w u.d.p.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji należy dokonać wykładni prokonstytucyjnej norm rangi ustawowej, w tym szczególności zawartych w regulacji art. 40 u.d.p.

Mając na uwadze zaprezentowane powyżej poglądy wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny oraz Europejski Trybunał Praw Człowieka należy dojść do wniosku, że przepisy prawa powinny być interpretowane na korzyść prawa pokojowego, swobodnego zgromadzania się, a wszelkie ograniczenie wolności zgromadzeń powinny następować w wyjątkowych sytuacjach i gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, tj. zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 11 ust. 2 Konwencji. Ograniczenie konstytucyjnego prawa do swobodnego zgromadzenia się przez wydanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wskutek umieszczenia w nim przedmiotów niezbędnych do organizacji zgromadzenia z pewnością nie mieści się w katalogu sytuacji wyjątkowych. Ograniczenia bowiem nie mogą sięgać tak daleko, aby naruszać istotę danej wolności bądź prawa.

Dopuszczenie nałożenia przez prawo krajowe na skarżącego obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele związane z organizacją zgromadzenia na podstawie u.d.p., należałoby uznać za ukrytą przeszkodę w wykonywaniu prawa do wolności pokojowego zgromadzania się. Dopuszczenie takiej możliwości pozwalałoby w istocie na reglamentowanie konstytucyjnej wolności przez organy administracji publicznej w sposób dowolny, arbitralny. Taka sytuacja rodziłaby również po stronie organów administracji publicznej pokusę instrumentalnego traktowania przyznanych im w tym zakresie kompetencji w zakresie wydania lub odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele związane z organizacją zgromadzenia. Jeśli zatem planowane zgromadzenie ma służyć wyrażeniu w ramach debaty publicznej poglądów, które nie są aprobowane przez osoby sprawujące funkcje publiczne na danym terenie, to istnieje realne niebezpieczeństwo, że organizatorów tego zgromadzenia można obciążyć dodatkowymi obowiązkami, którym być może nie podołają (np. obowiązkiem uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego).

Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu podkreśla, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalna wykładnia przepisów prawa, która w następstwie prowadzi do naruszenia wolności konstytucyjnej. Wyprowadzenie z domniemanych celów ograniczenia wolności konstytucyjnych nie jest dopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1907/10). Sąd administracyjny nie jest zaś zwolniony z obowiązku odczytania treści normy prawnej z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej, oznaczającej konieczność poszukiwania takiego rezultatu wykładni ustawy, by respektować wartości konstytucyjne (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II FSK 1602/18).

Z uwagi na powyższe należy przyjąć, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, zgodnie z wymogami określonymi w ustawie - Prawo o zgromadzeniach, nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. Nałożenie obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskutek umieszczenia w nim przedmiotów związanych z organizacją zgromadzenia - stanowiłoby ograniczenie konstytucyjnego prawa wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich oraz naruszałoby istotę tego prawa.

Powyższej oceny nie zmienia treść art. 19 ust. 1 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, którego zarzut niezastosowania postawił autor skargi kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem organizator zgromadzenia oraz przewodniczący zgromadzenia są obowiązani do zapewnienia przebiegu zgromadzenia zgodnie z przepisami prawa oraz do przeprowadzenia zgromadzenia w taki sposób, aby zapobiec powstaniu szkód z winy uczestników zgromadzenia. W tym celu organizator zgromadzenia oraz przewodniczący zgromadzenia podejmują przewidziane w ustawie środki. Jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ, obowiązek wynikający z art. 19 ust. 1 nie odnosi się tylko do ustawy - Prawo o zgromadzeniach, bowiem przez zwrot "zgodnie z prawem" należy rozumieć inne akty powszechnie obowiązujące, w tym przepisy ustawy o drogach publicznych.

Autor skargi kasacyjnej zupełnie pominął dyspozycję zawartą w zdaniu drugim cytowanego przepisu. Z jego treści wynika zaś, że aby osiągnąć cel, o którym mowa w zdaniu pierwszym tego przepisu, organizator zgromadzenia podejmuje przewidziane w ustawie środki. Nie może ulegać wątpliwości, że chodzi tu o środki przewidziane w ustawie - Prawo o zgromadzeniach. Natomiast z przepisów tej ustawy nie sposób wywieść, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, podlegającego tej ustawie, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że organy administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie dokonały nieprawidłowej wykładni prawa materialnego i niezasadnie doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w stosunku do skarżącego. Skarżący jako organizator zgromadzenia, o którym mowa w art. 18 ustawy - Prawo o zgromadzeniach nie mógł być równocześnie uznany za podmiot, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Wobec tego Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne, stwierdzając jego bezprzedmiotowość (art. 105 k.p.a.).

W konsekwencji zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a., sformułowany w punktach 1.1., 1.2. i 1.4. petitum skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zawartego w piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2020 r. wniosku pełnomocnika skarżącego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.