Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2123/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3094/14 oddalił skargę Gminy [A.] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] zobowiązującą Gminę [A.] do zwrotu do budżetu państwa części dotacji w wysokości 248.433,72 zł, jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania dotacji z budżetu państwa, tj. [...] września 2010 r.

I

Przedstawiając stan sprawy Sąd pierwszoinstancyjny wskazał, że w dniu [...] marca 2010 r. Wojewoda Lubuski zawarł z Gminą [A.] umowę nr [...] o dofinansowanie środkami pochodzącymi z budżetu państwa zadania pn. "Przebudowa ulicy P. wraz z sięgaczami w [A.]", realizowanego w ramach "Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008–2011". Całkowity koszt inwestycji miał wynieść 4.474.653,62 zł, natomiast kwota dotacji celowej została określona w wysokości 2.237.326 zł. Jako termin zakończenia realizacji zadania wskazano październik 2010 r.

Pismem z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda Lubuski poinformował Burmistrza Gminy i Miasta [A.], iż Komisja Wojewódzka ponownie przeanalizowała wniosek o dofinansowanie tego zadania i stwierdziła, że jeden z siedmiu sięgaczy nie jest ujęty w gminnej ewidencji dróg publicznych, co skutkuje nie uznaniem kosztu jego przebudowy w wysokości 156.331,03 zł za koszt kwalifikowany. W związku z czym w dniu [...] marca 2010 r. podpisano Aneks nr 1 do przedmiotowej Umowy i zmniejszono koszt całkowity inwestycji do kwoty 4.318.322,60 zł oraz wysokość dotacji celowej do kwoty 2.159.161 zł.

Następnie Gmina [A.] (dalej także Gmina) wystąpiła w dniu [...] września 2010 r. z wnioskiem o wypłatę dotacji. Wojewoda Lubuski po weryfikacji przedstawionych przez Gminę dokumentów i stwierdzeniu udokumentowania poniesionych 50 % kosztów wartości zadania ze środków własnych, przekazał Gminie dotację celową w wysokości 2.159.161 zł. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. Gmina przedstawiła sprawozdanie końcowe z realizacji projektu. Z załączonego do niego protokołu odbioru i przekazania do eksploatacji wynikało, iż roboty związane z realizacją przedmiotowego zadania rozpoczęto w dniu [...] kwietnia 2010 r. i zakończono w dniu [...] listopada 2010 r.

Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że Delegatura Najwyższej Izby Kontroli w Z. przeprowadziła kontrolę w Urzędzie Miejskim w [A.] w zakresie wybranych dochodów i wydatków w roku 2010. Z podpisanego w dniu [...] marca 2011 r. protokołu kontroli wynikało, iż została skontrolowana m.in. realizacja przedmiotowego zadania. W toku kontroli ustalono, że

1. 1) zadanie zakończono [...] grudnia 2010 r. i zrealizowano 1.851 mb odcinka drogi zamiast planowanego 2.060 mb,
2. 2) do czasu złożenia sprawozdania końcowego nie informowano Wojewody o zmianie terminu i wielkości efektu rzeczowego zadania i nie wnioskowano o sporządzenie aneksu w tym zakresie,
3. 3) ulice będące sięgaczami przebudowywanej ulicy P., tj.: A., B., W., K., T. nie należały w dniu podpisania umowy dotacji do kategorii dróg gminnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440, ze zm., dalej także: u.d.p.), nadto podniesiono, że:
4. 4) drogi te nie miały bezpośredniego połączenia z drogą wojewódzką lub krajową.

NIK w Wystąpieniu Pokontrolnym z dnia [...] kwietnia 2011 r. wskazała m.in., iż Gmina [A.] wydatkowała niezgodnie z wymogami "Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008–2011" i umową dotacji z dnia [...] marca 2010 r. część środków w wysokości 908.900 zł na przebudowę ulic: A., B., W., K., T., które nie były zaliczone do kategorii dróg gminnych i nie posiadały bezpośredniego połączenia z drogami powiatowymi, wojewódzkimi i krajowymi.

W tych okolicznościach Wojewoda Lubuski wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu do budżetu państwa pobranej w nadmiernej wysokości kwoty 908.900 zł wydatkowej niezgodnie z wymogami "Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008–2011 i umową dotacji, zawartą [...] marca 2010 r.".

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Wojewoda Lubuski stwierdził, iż ulice: A., B., W., K., T. występujące w zakresie zadania jako sięgacze do ulicy P. nie posiadały na dzień złożenia wniosku kategorii drogi gminnej, którą to kategorię posiadała jedynie ulica P. Jednocześnie przychylił się do stanowiska Gminy, iż do kosztów kwalifikowanych można zaliczyć nakłady poniesione na:

1. a) obiekty budowlane i urządzenia techniczne znajdujące się w pasie drogowym ul. P.,
2. b) wykonanie kanalizacji deszczowej, we wszystkich sięgaczach oraz nawierzchni utwardzonej w ulicach B. i K..

Nie zaliczył natomiast do kosztów kwalifikowanych wydatków związanych z położeniem nawierzchni twardej na ulicach W., A. i T. w odległości do 20 m od krawędzi pasa drogowego ul. P., co według Gminy wiązało się z poprawą warunków bezpieczeństwa.

Zdaniem organu I instancji prace inwestycyjne będące przedmiotem projektu i realizacji ul. P. przewidywały również wykonanie utwardzonych zjazdów w pasie tej ulicy, co w wystarczający sposób uwzględniało poprawę bezpieczeństwa. W związku z tym, koszty niekwalifikowane wyniosły 496.867,45 zł, a z dotacji z budżetu państwa pokryte zostało, zgodnie z zasadami Programu, nie więcej niż 50 % tej kwoty czyli 248.433,72 zł.

W wyniku tych ustaleń Wojewoda Lubuski decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] zobowiązał Gminę [A.] do zwrotu kwoty 248.433,72 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jako stanowiącej część dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Trafność decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia [...] września 2013 r. potwierdził organ odwoławczy, który po rozpatrzeniu sprawy z odwołania Gminy wskazał, że zgodnie z pkt 2 Programu Wieloletniego jego celem określonym w ppkt 2.1 jest wsparcie przebudowy, budowy lub remontu kluczowych odcinków dróg gminnych i powiatowych prowadzące do zwiększenia płynności ruchu i poprawy bezpieczeństwa komunikacyjnego. Tymczasem ppkt 5.1. "Główne założenia Programu" stanowi, iż program dotyczy dróg gminnych i powiatowych. Zgodnie z § 4 ust. 4 Umowy dotacja przeznaczona jest na pokrycie kosztów bezpośrednio związanych z realizacją zadania, poniesionych po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie. W szczególności dotyczy to kosztów: wykonawstwa oraz nadzoru, na podstawie faktur, których treść i przedmiot jednoznacznie wskazują na związek z zadaniem.

Z kolei zgodnie z § 7 ust. 1 Umowy, w przypadku nie zachowania przez Jednostkę warunków umowy, a w szczególności wykorzystania dotacji lub jej części niezgodnie z przeznaczeniem, Wojewoda żąda, po upływie wyznaczonego terminu, zwrotu całości lub części kwoty dotacji przekazanych jednostce na realizację zadania. Podniósł przy tym, iż warunkiem otrzymania dofinansowania z budżetu państwa jest dotrzymanie wszystkich postanowień zawartej umowy.

Z zawartej pomiędzy stronami umowy wynikało, iż zadaniem określonym w umowie była "Przebudowa ulicy P. wraz z sięgaczami w [A.]", przy czym zgodnie z postanowieniami ppkt. 5.1 Programu Wieloletniego, stanowiącego załącznik do uchwały Nr 233/2008 Rady Ministrów z dnia 28 października 2008 r. przedmiotem wsparcia ze strony budżetu państwa mogły być "kluczowe odcinki dróg gminnych i powiatowych prowadzące do zwiększenia płynności ruchu i poprawy bezpieczeństwa komunikacyjnego" (pkt 2.1 Programu). Wskazana w umowie ulica P. jest drogą gminną w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Jednocześnie przypomniał, że stosownie do art. 7 ustawy o drogach publicznych zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2), natomiast ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3). Podkreślił również, iż Gmina nie przedstawiła uchwały podjętej zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zaliczającej ulice A., B., W., K., T. do dróg gminnych, a jedynie wydaną na podstawie art. 7 ust. 3 uchwałę Rady Miasta nr XXXVII/247/2010 w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych. Zdaniem organu odwoławczego nie można się zgodzić z twierdzeniem, iż ta Uchwała nr XXXVII/247/2010 w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych, jest wystarczającą podstawą do zaliczenia tych ulic do kategorii dróg publicznych (gminnych).

Konsekwencją uznania, iż część dotacji została przekazana na przebudowę ulic nie będących drogami gminnymi w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest wniosek, iż koszty poniesione na położenie nawierzchni twardej na ulicach W., A. i T. w odległości do 20 m od krawędzi pasa drogowego ul. P. nie stanowią kosztów kwalifikowanych zadania, zatem ta część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i zgodnie z art. 169 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej także: u.f.p.) powinna zostać zwrócona do budżetu państwa na zasadach określonych w tym przepisie. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem strony, iż należy zaliczyć do kosztów kwalifikowanych wydatki związane z położeniem nawierzchni twardej na ul. A., W. i T. w odległości do 20 metrów od krawędzi pasa drogowego ul. P., ponieważ dzięki takiemu rozwiązaniu przecięcia ul. P. ze wskazanymi wyżej sięgaczami można było zakwalifikować jako skrzyżowania w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.), i wprowadzić na nich niebudzące wątpliwości zasady poruszania się na skrzyżowaniach.

W tym zakresie Minister Finansów odwołał się do opinii biegłego, który po przeprowadzeniu oględzin ulicy P. wraz z przyległymi do niej ulicami A., B., W., K. i T. stwierdził, iż "ustawienie znaku D–1na początku ulicy P. oraz ustawienie znaków A–7wraz z wykonaniem chodników na ulicach A., W. i T. byłoby wystarczające do poprawy warunków bezpieczeństwa, bez konieczności położenia nawierzchni twardej na odcinku ponad 20 metrów i tworzenia kolejnych skrzyżowań zgodnie z definicją art. 10 Prawo o ruchu drogowym".

Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła w całości Gmina zarzucając jej naruszenie:

1. a) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.), poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że decyzja Wojewody Lubuskiego została wydana z naruszeniem: art. 7, 77 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że ulice: T., K., W., B. i A. w [A.] nie posiadały statusu dróg gminnych, mimo że zostały one oznaczone jako składowe (elementy) drogi gminnej – ulicy P. w [A.] na mapie stanowiącej załącznik nr 3 do Uchwały nr XXXVII/247/2010 Rady Miejskiej w [A.] z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych (dz. urz. Woj. Lubuskiego nr 82, poz. 1099); wskazane wyżej naruszenie norm prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało przyjęciem przez Ministra Finansów, że wydatki poniesione na przebudowę ulic: A., B., W., K. i T. w [A.] (za wyjątkiem położenia nawierzchni twardej na ulicach B. i K.), nie były kosztami kwalifikowanymi do uzyskania dotacji w ramach "Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008–2011",
2. b) art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak analizy, czy ulice: A., B., W., K. i T. w [A.] znajdowały się w ciągu ulicy P. w [A.]: co – na zasadzie art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych – nakazywałoby niezależnie od argumentów przedstawionych w punkcie 2, traktować je jako drogi gminne; wskazane wyżej naruszenie norm prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało przyjęciem przez Ministra Finansów, że wydatki poniesione na przebudowę ulic: A., B., W., K. i T. w [A.] (za wyjątkiem położenia nawierzchni twardej na ulicach B. i K.), nie były kosztami kwalifikowanymi do uzyskania dotacji w ramach "Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008–2011",
3. c) art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu przez organ odwoławczy wniosków płynących z opinii biegłego oraz opinii uzupełniającej tego biegłego, w których stwierdził, że:

po pierwsze – położenie nawierzchni twardej w każdym przypadku wiąże się niewątpliwe z poprawą warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co – biorąc pod uwagę, że poprawa bezpieczeństwa w ruchu drogowym była celem "Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008–2011" – prowadzić powinno do wniosku, że utwardzenie powierzchni ulic: K., W., B., A. i T. w [A.] również winno być zaliczone w poczet kosztów kwalifikowanych;

po drugie – wykonanie chodników na ulicach: A., B., W., K. i T. w [A.] służyło poprawie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (opinia z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], oraz opinia uzupełniająca z dnia [...] czerwca 2014 r.), co przemawia za koniecznością zaliczenia wydatków na budowę chodnika na wskazanych wyżej ulicach na całej ich długości do kosztów kwalifikowanych;

po trzecie – położenie nawierzchni utwardzonej na ulicach A., B., W., K. i T. w [A.] na odcinku do 20 metrów od krańca pasa drogowego ulicy P. było konieczne dla zapewnienia poprawy bezpieczeństwa w ruchu lądowym. Wniosek ten – w jej ocenie – można wywodzić a contrario z obu wyżej wskazanych opinii biegłego.

Zdaniem strony skarżącej wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem przez organ lI instancji, że wydatki poniesione na położenie zarówno nawierzchni twardej na ulicach W., A. i T. w [A.] na całej ich długości, jak i chodnika na wszystkich wyżej wskazanych ulicach nie stanowiło kosztów kwalifikowanych zadania pn. "Przebudowa ul. P. wraz z sięgaczami w [A.]".

Zakreślając na wstępie istotę sporu Sąd I instancji wskazał, że kluczowe znaczenie w sprawie ma ocena, czy ulice T., K., W., B. oraz A. posiadały status dróg gminnych. Skarżąca uzyskała bowiem dofinansowanie na realizację zadania pn. "Przebudowa ul. P. wraz z sięgaczami w [A.]". Było ono realizowane w ramach "Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008–2011". Program ten ustanowiony został uchwałą Rady Ministrów z dnia 28 października 2008 r. nr 233/2008. Celem Programu było wsparcie przebudowy, budowy lub remontu kluczowych odcinków dróg gminnych i powiatowych prowadzące do zwiększenia płynności ruchu i poprawy bezpieczeństwa komunikacyjnego.

W ocenie WSA nie budzi wątpliwości, że ulica P. posiadała status drogi gminnej. Wymieniono ją bowiem jako taką w załączniku nr 1 do uchwały nr XXXVII/247/2010 Rady Miejskiej w [A.] z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych. Pozostałe, wymienione powyżej, ulice będące w istocie sięgaczami ulicy P. takiego statusu nie miały, a Gmina nie wykazała, aby zaliczono je do kategorii dróg gminnych w następstwie podjęcia stosownej uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Sąd I instancji stwierdził, że sama mapa sytuująca te ulice choćby z korzystnym dla skarżącej ich opisem nie może zastąpić wymaganej formy prawnej pozwalającej na uznanie drogi (ulicy) za posiadającą status drogi gminnej. Ustawa o drogach publicznych w art. 7 ust. 2 stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

W ocenie Sądu I instancji treść tego przepisu jest jasna i nie budzi wątpliwości. Konieczność jego literalnej wykładni potwierdza również, jak zaznaczył, judykatura, na poparcie tego stanowiska przytoczył m.in.: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 349/00, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 626/08, oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 670/09, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Nadto w ocenie WSA teza skarżącego jakoby sporne ulice posiadały status dróg gminnych ze względu na to, że są częściami składowymi ulicy P. jest bezpodstawna, albowiem żaden akt prawa miejscowego tego nie potwierdza, w tym w szczególności przywoływana wcześniej uchwała Rady Miejskiej w [A.] z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych. W związku z tym Sąd I instancji uznał, iż organy obu instancji trafnie uznały za pobraną niezgodnie z przeznaczeniem dotację w części, która została przekazana na przebudowę ulic nie będących drogami gminnymi w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz, że koszty poniesione na położenie nawierzchni twardej na ulicach W., A. i T. w odległości do 20 m od krawędzi pasa drogowego ul. P. nie stanowią kosztów kwalifikowanych zadania. To z kolei skutkowało koniecznością jej zwrotu na zasadach oraz w terminie określonym w art. 169 § 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązek zwrotu środków wskazywała expressis verbis także umowa o dofinansowanie. Zaakcentował, że jej § 7 ust. 1 przewidywał, iż w przypadku nie zachowania przez jednostkę (czyli Gminę) jej warunków, a w szczególności wykorzystania dotacji lub jej części niezgodnie z przeznaczeniem Wojewoda żąda po upływie wyznaczonego terminu zwrotu całości lub części kwoty dotacji przekazanych jednostce na realizację zadania. Sytuacja skarżącej wyglądałaby inaczej wyłącznie wówczas, gdyby w toku postępowania przed organami przedłożyła uchwałę podjętą na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W ocenie sądu takiej uchwały nie może zastąpić uchwała Rady Miejskiej w [A.] w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych oraz załączniki do tejże uchwały.

Konsekwencją uznania, iż część dotacji została przekazana na przebudowę ulic nie będących drogami gminnymi było także to (o czym nadmieniono już wcześniej), że koszty poniesione na położenie twardej nawierzchni na ulicach W., A. i T. w odległości do 20 m od krawędzi pasa drogowego ul. P. nie mogły być uznane za koszty kwalifikowane. Wbrew twierdzeniom skarżącej położenie takiej nawierzchni nie służyło poprawie bezpieczeństwa ruchu na ul. P., ani też nie skutkowało możliwością zakwalifikowania przecięcia ul. P. z sięgaczami (w postaci ww. ulic) jako skrzyżowania w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Zdaniem Sądu I instancji ustalenia w powyższym zakresie oraz wnioski organu jakie wyprowadził on na ich podstawie były prawidłowe. Ich potwierdzeniem jest opinia biegłego, z której wynika, że ze względu na mały ruch samochodowy i pieszych wystarczającym byłoby ustawienie znaku D–l "droga z pierwszeństwem" oraz znaków A–7 "ustąp pierwszeństwa" wraz z wykonaniem chodników na ul. A., W. i T..

Sąd I instancji stwierdził również, że organy nie miały uzasadnionych podstaw do uznania za koszty kwalifikowane kosztów poniesionych na budowę chodników wzdłuż ulic A., B., W., K. i T. i trafnie stwierdziły, że budowa ta dotyczyła chodników znajdujących się przy drogach nie będących drogami gminnymi (nie mających takiego statusu).

Jednocześnie podał, że okoliczność ta jawi się jako oczywista jeśli uwzględni się, iż dotacja została przekazana na przebudowę drogi (ulicy) P.. Tym samym uznał, że Gmina nie zrealizowała zadania pn. "Przebudowa ul. P. wraz z sięgaczami w [A.]" w sposób w pełni zgodny z umową o dofinansowanie (zawartą w dniu [...] marca 2010 r. nr [...]). To zaś skutkowało koniecznością zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o finansach publicznych przewidującego zwrot części dotacji udzielonej z budżetu państwa jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

II

W skardze kasacyjnej Gmina powyższemu wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:
2. a) oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi i uznanie, iż ulice: T., K., W., B. i A. w [A.] nie posiadały statusu dróg gminnych, co w ocenie kasatora uznać należy za wadliwe chociażby z tego względu, iż ulice te zostały oznaczone jako fragmenty drogi gminnej – ulicy P. w [A.] na mapie stanowiącej załącznik nr 3 do uchwały nr XXXVII/247/2010 Rady Miejskiej w [A.] z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych;
3. b) oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi, mimo że ustalenie Ministra Finansów, iż kwota dotacji przypadająca do zwrotu winna wynieść 248.433,72 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, było wadliwe;
4. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutu braku analizy, czy sporne ulice znajdowały się w ciągu ulicy P. w [A.], co na zasadzie art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nakazywałoby traktować je jako drogi gminne.

Formułując powyższe zarzuty, jej autor, wniósł o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz
2. 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozważania dotyczące zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa procesowego, albowiem ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego możliwa jest wówczas, gdy niewadliwie ustalony został stan faktyczny i niewadliwe było postępowanie administracyjne. W skardze kasacyjnej, jak wskazano powyżej, sformułowano zarzuty naruszenia prawa procesowego, które de facto sprowadzają się do: po pierwsze – błędnych ustaleń i wadliwego uznania, że ulice: T., K., W., B. i A. w [A.] nie posiadały statusu dróg gminnych oraz po drugie – nie odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutu braku analizy, czy powyższe ulice znajdowały się w ciągu ulicy P. w [A.], co na zasadzie art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nakazywałoby traktować je jako drogi gminne.

Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych, było kwestionowanie prawidłowości przyjęcia przez Sąd pierwszoinstancyjny, w pierwszej kolejności, że część dotacji została przekazana na przebudowę ulic nie będących drogami gminnymi, gdyż status drogi gminnej posiadała wyłącznie ulica P., albowiem tylko ją wymieniono, jako o tym statusie, w załączniku nr 1 do uchwały nr XXXVII/247/2010 Rady Miejskiej w [A.] z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych. Zaś w drugiej kolejności, że m.in. koszty poniesione na położenie twardej nawierzchni na ulicach W., A. i T. w odległości do 20 m od krawędzi pasa drogowego ul. P. nie mogły być uznane za koszty kwalifikowane.

Kasator uznał, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny statusu ulic: T., K., W., B. i A.. Tym samym nie zgodził się z uznaniem Sądu I instancji, że dotacja otrzymana na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie środkami pochodzącymi z budżetu państwa zadania pn. "Przebudowa ulicy P. wraz z sięgaczami w [A.]", realizowanego w ramach "Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008–2011" podlega zwrotowi w części określonej w decyzji Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, a zarazem także zaprezentowana w tym orzeczeniu wykładnia przepisów ustawy o drogach publicznych i ustawy o finansach publicznych wespół z umową z dnia [...] marca 2010 r. bezsprzecznie wiążącą Wojewodę Lubuskiego i Gminę [A.], nie narusza prawa.

Poza sporem jest, co umiejętnie pomija kasator, że zgodnie z pkt 2 Programu Wieloletniego jego celem, określonym w ppkt 2.1, jest wsparcie przebudowy, budowy lub remontu kluczowych odcinków dróg gminnych i powiatowych prowadzące do zwiększenia płynności ruchu i poprawy bezpieczeństwa komunikacyjnego. Nie dostrzegając tego kasator de facto dokonuje wykładni contra legem, co do ustawowego zdefiniowania dróg gminnych o zasięgu lokalnym. Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.p. zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, natomiast ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3).

Tym samym poza sporem winno być, że ilekroć ustawodawca ustanawia definicję legalną danego pojęcia, to nie można go interpretować odmiennie.

W przedmiotowej sprawie, co wymaga podkreślenia, systematykę dróg publicznych – na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji – statuuje ustawa o drogach publicznych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Z kolei zgodnie ust. 2 art. 7 tej ustawy zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Nie może przy tym budzić żadnych wątpliwości, że na gruncie niniejszej sprawy przedmiotem wsparcia ze strony budżetu państwa mogły być wyłącznie "kluczowe odcinki dróg gminnych i powiatowych prowadzące do zwiększenia płynności ruchu i poprawy bezpieczeństwa komunikacyjnego" (pkt 2.1 Programu). W przedmiotowej sprawie zarówno kasator jak i Sąd I instancji, akceptując ustalenia organów orzekających w sprawie, zgodnie twierdzą, że bezspornie drogą gminną w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest wskazana w umowie ulica P. Nie jest sporne także to, że Gmina nie przedstawiła uchwały podjętej zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zaliczającej ulice A., B., W., K., T. do dróg gminnych, a przedstawiła i powoływania się jedynie na wydaną na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p. uchwałę Rady Miasta z dnia 29 czerwca 2010 r. nr XXXVII/247/2010 w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych, mocą której ustalono przebieg istniejących dróg gminnych wykazanych w załączniku nr 1 na terenie gminy [A.] zgodnie z załącznikiem nr 2 i 3 do niej.

W załączniku nr 1 przedstawiono wykaz dróg gminnych publicznych pozamiejskich gminy [A.] oraz wykaz dróg gminnych publicznych miejskich gminy [A.], w którym wymieniono wyłącznie, z objętych sporem ulic, ulicę P., zaś w załączniku nr 2 i 3 przedstawiono mapy ilustrujące sieć dróg.

Jednocześnie, mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej, wyjaśnienia stronie skarżącej kasacyjnie wymaga, że w zależności od okoliczności z jakimi mamy do czynienia zakwalifikowanie do określonej kategorii dróg gminnym może nastąpić:

po pierwsze – na podstawie stosownej uchwały rady gminy (miejskiej), co dotyczy dróg już istniejących (por. art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) bądź po drugie – z mocy samego prawa, w odniesieniu do nowowybudowanych dróg lub nowowybudowanych leżących w ciągu istniejących dróg publicznych o określonej kategorii (por. 10 ust. 4 i 5 ustawy o drogach publicznych).

Zatem o przyznaniu określonej drodze statusu drogi gminnej musi decydować którakolwiek w tych przesłanek, co w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło. I jakkolwiek kasator wskazuje, że art. 2 ust. 2 u.d.p. daje podstawy do zaliczenia do kategorii dróg publicznych (gminnych) także te położone na terenie zabudowanym i znajdujące się w ciągu dróg publicznych położonych na tym terenie (zob. art. 4 pkt 3 u.d.p.), to w przedmiotowej sprawie z uwagi na położenie spornych dróg okoliczność ta nie wystąpiła, wymaga jednakże odniesienia się z uwagi na stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, ale także poddane analizie Sądu I instancji.

W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że warunku uznania spornych dróg (ulic) za publiczne drogi gminne nie wypełnia, jak oczekiwałby tego kasator, załącznik nr 3, (ale także ani nr 1 czy nr 2) do uchwały nr XXXVII/247/2010 Rady Miejskiej w [A.] z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych, w której ulice te zostały oznaczone na mapie jako fragmenty drogi gminnej – ulicy P. w [A.], albowiem po pierwsze – uchwała ta stanowi inny aniżeli wymagany art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przedmiot unormowania, o czym przesądza tak jej nazwa, przytoczona w niej podstawa, jak i treść, gdyż jej mocą ustalono przebieg istniejących dróg gminnych wykazanych w załączniku nr 1 na terenie gminy [A.] zgodnie z załącznikiem nr 2 i 3 do niej; po drugie – załącznik nr 3 zawiera mapę obrazującą położenie dróg i ulic.

Jednocześnie nie można nie zauważyć, że uchwała ta – co również z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej, wymaga zaakcentowania – podjęta została w dniu 29 czerwca 2010 r., zaś umowa zawarta została w dniu [...] marca 2010 r.

W drugiej zaś kolejności, że mocą art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Zatem ustawodawca wyróżnił zarówno drogi publiczne, jak i drogi wewnętrzne, co nie jest sporne w sprawie, jednakże marginalizowane przez kasatora.

Nie można zgodzić się z kastorem, że Sąd I instancji nie odniósł się do tego, że ulice: A., B., W., K. i T. jako znajdujące się w ciągu ulicy P. w [A.] na zasadzie art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych niejako winny być traktowane jako drogi gminne, gdyż Sąd I instancji stwierdził, że teza skarżącego jakoby sporne ulice posiadały status dróg gminnych ze względu na to, że są częściami składowymi ulicy P. jest bezpodstawna, albowiem – jak podniósł – żaden akt prawa miejscowego tego nie potwierdza, w tym w szczególności przywoływana wcześniej uchwała Rady Miejskiej w [A.] z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych.

Sąd I instancji wskazał przy tym na stanowisko sądowoadministracyjne, które w pełni zaakceptował, że o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych stanowi art. 7 ust. 2 u.d.p., którego treść jest jasna i nie budzi wątpliwości, a konieczność jego literalnej wykładni potwierdza również judykatura.

Jednocześnie uznał, że organy obu instancji trafnie uznały za pobraną niezgodnie z przeznaczeniem dotację w części, która została przekazana na przebudowę ulic nie będących drogami gminnymi w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, iż kategoria ulicy leżącej w ciągu dróg wymienionych w ust. 2 art. 2 ustawy o drogach publicznych należy do tej samej kategorii co te drogi, wymaga spełnienia jako warunku sine qua non stanowienia przez nią "ciągu dróg".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że jakkolwiek ustawa nie zawiera definicji legalnej pojęcia "ciąg drogi", i definicji tej nie zawierają także inne powszechnie obowiązujące przepisy prawa to pod pojęciem "ciąg" należy rozumieć nieprzerwaną ciągłość, tok czegoś, ciąg pieszy, ciąg komunikacyjny (por. M. Szymczak (red.) Słownik języka polskiego, Warszawa 1978 r., str. 290). Biorąc więc pod uwagę literalne brzmienie art. 2 ust. 2 u.d.p. można stwierdzić, że ulice leżące w ciągu dróg publicznych to takie, które wraz drogami publicznymi stanowią nieprzerwaną całość i połączone z nimi tworzą jeden ciąg komunikacyjny (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 1037/10, a także Pahl B. Glosa do wyroku WSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 661/09, Lex nr 554033).

Ulice leżące w "ciągu dróg" wymienionych w ust. 1 art. 2 ustawy o drogach publicznych – to ulice leżące wzdłuż pasa drogowego, tj. nie łączące się dwie drogi publiczne, ale leżące wzdłuż ich "ciągu" (biegu drogi publicznej). Tymczasem w przedmiotowej sprawie ulice: A., W., T., K. i B., są ulicami przyległymi, co powoduje, że nie leżą i nie stanowią ciągu ulicy P. Drogi te usytuowane są w sposób tworzący z drogą główną skrzyżowanie dróg w rozumieniu art. 4 pkt 9 a) u.d.p., a także art. 2 pkt 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Powyższa okoliczność wynika z obszernego i dobrze udokumentowanego materiału dowodowego, jak zasadnie uznał Sąd I instancji.

Nie ma zatem racji kastor twierdząc o braku analizy w tej kwestii dokonanej przez Sąd meritii, który podzielając w tym zakresie ustalenia organów tak pierwszej, jak i drugiej instancji wskazał, że o położeniu ulic względem siebie świadczy chociażby znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy opinia biegłego oceniającego możliwość zakwalifikowania przedmiotowych wydatków jako koszty kwalifikowane. Biegły ten – po przeprowadzeniu oględzin ulicy P. wraz z przyległymi do niej ulicami A., W., T., K. i B. – stwierdził, że "ustawienie znaku D–1,na początku ulicy P. oraz ustawienie znaków A–7wraz z wykonaniem chodników na ulicach A., W. i T. byłoby wystarczające do poprawy warunków bezpieczeństwa, bez konieczności położenia nawierzchni twardej na odcinku ponad 20 metrów i tworzenia kolejnych skrzyżowań zgodnie z definicją art. 10 Prawo o ruchu drogowym".

Mając na uwadze tak sformułowany zarzut nie sposób także nie wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 2 ust 2 ustawy o drogach publicznych nie może stanowić podstawy do uznawania drogi nie będącej drogą publiczną za należącą do jednej z kategorii dróg publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010 r. II FSK 822/09; a także: P. Zaborniak [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LexisNexis, 2010). W innym wyroku NSA stwierdził, z czym należy się zgodzić, że przepis art. 2 ust. 2 u.d.p. nie może stanowić podstawy do uznawania drogi nie będącej drogą publiczną za należącą do jednej z kategorii dróg publicznych. Literalne odczytanie tego przepisu i wywiedziony wniosek, że ulica położona w ciągu drogi publicznej ma taką samą kategorię, co ta droga bez potrzeby przeprowadzania procedury zaliczenia do określonej kategorii dróg pozostaje w sprzeczności z pozostałymi zapisami u.d.p., a także wprowadza możliwość różnych zbędnych interpretacji.

Nawet przy odczytaniu normy art. 2 ust. 2 u.d.p. w ten sposób, że chodzi o ulicę, która wraz z drogą publiczną tworzy pewien ciąg komunikacyjny, dla uzyskania statusu drogi publicznej określonej kategorii musi być zachowana procedura zaliczenia drogi – tak NSA w wyroku z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt II FSK 1790/15. Nadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wymienił następujące kategorie dróg publicznych: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi gminne oraz lokalne miejskie i drogi zakładowe.

Jednocześnie z odpowiednich przepisów ustawy wynika tryb, w jakim dokonuje się zaliczenia danej drogi do konkretnej kategorii dróg publicznych. Powyższe daje podstawy do twierdzenia, że do uznania za drogę publiczną nie jest wystarczające, aby nieruchomość pełniła funkcję ciągu komunikacyjnego, nawet ogólnodostępnego, gdyż status drogi publicznej zdeterminowany jest formalnym zaliczeniem, w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych, do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1–4 tej ustawy – tak: NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1104/14.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organy nie naruszyły przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w petitum skargi kasacyjnej – co słusznie ocenił Sąd I instancji.

Mając na uwadze powyższe rozważania jawi się bowiem konstatacja, jak zasadnie uznał Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy nie opierały swych ustaleń w zakresie zakwalifikowania spornych ulic wyłącznie wobec trybu ich zaliczenia mocą art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ale także w aspekcie ich położenia jako znajdujących lub nie w ciągu ulicy P., ustalając, że ulice: A., B., W., K., T., nie tylko nie zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych, ale i nie posiadały bezpośredniego połączenia z drogami powiatowymi, wojewódzkimi i krajowymi, a względem ulicy P. były podporządkowane łącząc się z nią tworząc skrzyżowanie dróg.

Sąd I instancji wyeksponował przy tym, że przedmiotowa dotacja udzielona została w ramach "Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008–2011" na podstawie umowy z dnia [...] marca 2010 r. pomiędzy Gmina a Wojewodą Lubuskim. Termin zakończenia realizacji zadania wskazano październik 2010 r. W tym czasie ulice: A., B., W., K., T., nie były zaliczone do kategorii dróg gminnych i nie posiadały bezpośredniego połączenia z drogami powiatowymi, wojewódzkimi i krajowymi, co zostało podniesione przez NIK w Wystąpieniu Pokontrolnym z dnia [...] kwietnia 2011 r. NIK stwierdziła, co nie zostało skutecznie przez kasatora zanegowane, że "Gmina [A.] wydatkowała niezgodnie z wymogamii umową dotacji z dnia [...] marca 2010 r. część środków w wysokości 908.900 zł na przebudowę ulic A., B., W., K., T., które nie były zaliczone do kategorii dróg gminnych i nie posiadały bezpośredniego połączenia z drogami powiatowymi, wojewódzkimi i krajowymi".

Okoliczności tej nie sanuje, gdyż ze swej istoty nie może, późniejsza uchwała Rady Miejskiej w [A.] z dnia 29 czerwca 2010 r. nr XXXVII/247/2010 w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych, uznająca ulice: T., K., W., B. i A. w [A.] jako fragmenty drogi gminnej – ulicy P. w [A.] na mapie stanowiącej załącznik nr 3 do tej uchwały, co szczegółowo uzasadnił Sąd I instancji, o czym także szerzej powyżej.

Sąd meritii zasadnie stwierdził, że "mapa sytuująca te ulice choćby z korzystnym dla skarżącej ich opisem nie może zastąpić wymaganej formy prawnej pozwalającej na uznanie drogi (ulicy) za posiadającą status drogi gminnej". Ponadto wskazał, że "teza skarżącego jakoby ww. ulice posiadały status dróg gminnych ze względu na to, że są częściami składowymi ulicy P. jest bezpodstawna, albowiem żaden akt prawa miejscowego tego nie potwierdza, w tym w szczególności przywoływana wcześniej uchwała Rady Miejskiej w [A.] z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych".

Całkowicie zatem niezasadne są zarzuty sformułowane w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, w których autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 2 ust. 2 u.d.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lie. c) w zw. z art. 7, 77 oraz 107 § 2 k.p.a. poprzez wadliwie uznanie, że ulice: T., K., W., B. i A. w [A.] nie posiadały statusu dróg gminnych. Jak wskazano powyżej nie należy utożsamiać pojęć gminnej drogi wewnętrznej oraz drogi gminnej publicznej, ponieważ są to dwa samoistne pojęcia, i o ile ta pierwsza pomimo, że pozostaje własnością gminy, to nie przynależy do żadnej kategorii dróg publicznych, a położenie jej względem drogi publicznej nie czyni ją samoistnie publiczną.

Mając na uwadze stanowisko prezentowane przez kasatora nie sposób także nie wskazać, że ustawodawca w art. 126 ustawy o finansach ustanowił, iż dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Znaczony charakter środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji polega na tym, że środki te mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel, w tym przypadku cel określony w zawartej umowie – budowa drogi, i to o wskazanym w niej statusie.

Warto w tym miejscu zaprezentować utrwaloną w orzecznictwie NSA tezę, że środki przyznane w ramach dotacji mają "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają mu na to przepisy szczególne (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 159/13).

O tym, że środki przekazane na konto beneficjenta nie stają się środkami prywatnymi a ich wydatkowanie podlega reżimom prawnym przekonuje, w ocenie Naczelnego sadu Administracyjnego, w sposób jednoznaczny treść art. 168 ust. 4 ustawy o finansach. Z przepisu tego wynika, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Środki przekazane na konto beneficjenta stanowią dotację do momentu ich wykorzystania. Wykorzystanie zaś następuje poprzez zapłatę za zrealizowane zadania, na które została ona przeznaczona. Jeśli środki finansowe przekazane w formie dotacji zostaną przeznaczone na inny cel niż wskazany w umowie, zachodzi wówczas sytuacja, o której mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach, czyli wykorzystane dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Powyższe potwierdza stanowisko nauki, że wykorzystanie dotacji celowej z budżetu państwa niezgodnie z przeznaczeniem polega na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona albo realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach odrębnych stanowiących o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji (art. 168 ust. 4 i 5). Skoro nie jest dozwolone nawet jedynie tymczasowe wykorzystanie przydzielonych środków niezgodnie z zawartą umową dotacyjną i wskazanym w niej przeznaczeniem, to tym bardziej nie jest dozwolone wykorzystanie jej w sposób inny niż zakreślony w umowie (por. Ludmiła Lipiec Warzecha, Komentarz do art. 169 ustawy o finansach publicznych, LEX). Warto też w tym miejscu przywołać pogląd tej samej autorki zawarty w komentarzu do art. 168 ustawy o finansach – przez wykorzystanie dotacji rozumieć należy zapłatę za zadania, na które dotacja została udzielona. Ustawowy zwrot "wykorzystanie dotacji" określony został w sposób kategoryczny.

W przedmiotowej sprawie, co nie powinno budzić wątpliwości, dokonanie wydatkowania środków finansowych z dotacji, inaczej mówiąc wydatkowanie dotacji na inne cele niż określone w umowie nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. zawartej pomiędzy Wojewodą Lubuskim a Gminą [A.] o dofinansowanie zadania pn. "Przebudowa ulicy P. wraz z sięgaczami w [A.]", realizowanego w ramach "Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008–2011"), stanowi o wykorzystaniu jej niezgodnie z przeznaczeniem, co implikuje jej zwrot.

Mając przy tym na uwadze, że cechą dotacji jest szczególny sposób rozliczania środków z nich pochodzących, to ścisłe przestrzeganie warunków umowy jest i w interesie stron, i ich obowiązkiem. Pojęciem "rozliczenia" dotacji posługują się liczne przepisy, zarówno ustawy o finansach publicznych, jak również ustaw odrębnych. Szczególne zasady rozliczania dotacji polegają również na obowiązku ich zwrotu, wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, w razie wykorzystania przez beneficjenta dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dotacji bezpodstawnie lub w nadmiernej wysokości (por. Ludmiła Lipiec–Warzecha Komentarz do art. 126 ustawy o finansach publicznych, System Informacji Prawnej LEX). Przekazanie, udzielenie, wydatkowanie i rozliczenie dotacji przy tym do znamion naruszeń dyscypliny finansów publicznych, co stanowi każdorazowo po stronie podmiotu dotującego obowiązek kontroli prawidłowości jej rozdysponowania.

Po stronie beneficjenta naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest bowiem m.in. wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację (art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 168 ze zm.), zaś po stronie dotującego naruszeniem tym jest m.in. przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji (art. 8 pkt 1 tej ustawy). Zatem, jak wskazano powyżej, wszelkie odstępstwa od umowy o udzielenie dotacji należy interpretować ściśle.

Mając powyższe na względzie w ocenie NSA zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że Minister Finansów w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. prawidłowo uznał, iż Gmina [A.] wydatkowała niezgodnie z wymogami "Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008–2011" i umową dotacji z dnia [...] marca 2010 r. i określił kwotę dotacji przypadającej w części do zwrotu. Stanowisko to, jak wskazano powyżej, Sąd I instancji prawidłowo przy tym uzasadnił.

Tym samym nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., postawiony w petitum skargi kasacyjnej.

W tym miejscu należy zauważyć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. W judykaturze przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07).

Ponadto taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości dokonania jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a zatem ustalenia przesłanek, którymi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie (por. wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 332/05, z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1109/05,). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, ponadto Sąd pierwszej instancji należycie uzasadnił wydane w sprawie rozstrzygnięcie, podając uzasadnienie przyjętej podstawy prawnej oraz wyczerpująco omawiając swoje stanowisko, ustosunkował się ponadto do zarzutów strony skarżącej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.