Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1814/14, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (określanego dalej także jako "GITD") z dnia [...] marca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny z którego wynikało, że dnia [...] czerwca 2013 r. na autostradzie A4, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów, składających się z samochodu marki Scania o numerze rejestracyjnym [...] wraz naczepą ciężarową o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem samochodowym kierował A. T. (określany dalej także jako "strona" lub "skarżący"). Dopuszczalna masa całkowita pojazdu przekraczała 3,5 tony. Powodem zatrzymania był fakt, że w trakcie przejazdu skaner urządzenia kontrolnego (urządzenie DSRC) zainstalowany w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego po pobraniu danych z bazy elektronicznego poboru opłat wykazał istnienie incydentu dotyczącego nieuiszczenia opłaty za przejazd po płatnych odcinkach dróg krajowych, mającego miejsce na drodze ekspresowej DK-04, na odcinku Rzeszów - Tywonia 10 czerwca 2013 r. o godzinnie 8:50 (bramownica nr DK04_0611,5_TF_0, incydent nr [...]). Na podstawie wydruku z tachografu cyfrowego z dnia 10 czerwca 2013 r. ustalono, że pojazdem w momencie powstania incydentu kierował skarżący.
W związku z powyższym GITD nałożył na kierowcę karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę GITD wezwał podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat, działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - Kapsch Telematic Services Sp. z o.o., do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem. Na podstawie udzielonych odpowiedzi ustalono, że opłata elektroniczna za sporny przejazd nie została uiszczona. Stan salda konta użytkownika w systemie o godzinie 8:50 wynosił 0 zł. Środki na koncie użytkownika zostały wyczerpane 10 czerwca 2013 r. o godzinie 8:21. Konto zostało doładowane 10 czerwca 2013 r. dopiero o godzinie 9:32 - a więc już po stwierdzonym incydencie - kwotą 1.000,00 zł. Operator poinformował, że bramownica kontrolna działała prawidłowo, a użytkownik nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBox. Umowa zawarta z użytkownikiem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu.
Potwierdzeniem powyższych ustaleń jest przesłany przez operatora systemu wykaz operacji zarejestrowanych na koncie użytkownika, z którego wynika, że opłata elektroniczna za ww. przejazd pojazdem nie została uiszczona.
GITD uznał, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Według organu, z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. 2013, poz. 1263) i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (określanej dalej także jako "u.d.p.") W toku postępowania nie stwierdzono, aby opłata za przejazd została uiszczona. Dowodu na taką okoliczność nie przedstawiła strona. Nie zostało również wykazane, aby nieuiszczenie opłaty było wynikiem błędu w funkcjonowaniu urządzenia viaBox bądź systemu viaToll. Przyczyną braku pobrania opłaty elektronicznej za przedmiotowy przejazd był brak odpowiednich środków pieniężnych na koncie użytkownika w systemie.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., to korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (określanej dalej także jako "p.r.d."), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., za przejazd po drodze krajowej pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, karę pieniężną w wysokości 3.000 zł wymierza się kierującemu pojazdem.
W świetle tej regulacji, zdaniem organu, podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty jest "korzystający z dróg publicznych", czyli każdy, kto prowadzi pojazd po drogach krajowych objętych obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej (niekoniecznie musi to być właściciel pojazdu czy właściciel firmy transportowej), natomiast tylko i wyłącznie kierujący jest zobowiązany do uiszczenia kary w razie przejazdu bez pokrycia wymaganej opłaty elektronicznej. Odpowiedzialność kierującego pojazdem nie jest uzależniona od tego, w czyjej prawnej dyspozycji znajduje się pojazd, za przejazd którym nie uiszczono opłaty. Nie ma więc znaczenia, czy kierujący pojazdem jest posiadaczem samoistnym lub zależnym pojazdu, jak również czy dysponuje tytułem prawnym do kontrolowanego pojazdu. W sytuacji powzięcia wątpliwości co do faktu uiszczenia opłaty elektronicznej kierujący pojazdem nie powinien poruszać się po drogach krajowych, za które pobierana jest opłata elektroniczna. Przed wykonywaniem przejazdu strona powinna sprawdzić czy stan konta pozwala na uiszczenie stosownej opłaty elektronicznej za przejazd po płatnych odcinkach dróg krajowych.
Organ dodał, że odpowiedzialność administracyjna skonstruowana jest na zasadzie ryzyka i oznacza, że nieważne jest, czy podmiot, który ma być ukarany zawinił, a okoliczności podniesione przez stronę, nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Ustawa nie przewiduje bowiem możliwości powstania debetu na koncie użytkownika systemu viaToll.
Organ uznał zarzut naruszenia czynnego udziału w postępowaniu za bezzasadny. Strona postępowania administracyjnego była jednocześnie osobą kontrolowaną, brała więc bezpośredni udział w przeprowadzonej kontroli i miała zapewnioną możliwość zgłaszania uwag do protokołu kontroli. Strona zapoznała się z treścią naruszenia oraz sposobem w jaki dokonano ustalenia naruszenia. Była także poinformowana o treści art. 10 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie zaś z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Strona miała możliwość wypowiedzenia się w toku czynności kontrolnych, zgłaszania dowodów i składania wyjaśnień, z czego nie skorzystała.
Organ dodał, że zgodnie z art. 13k ust. 7c u.d.p. do czasu uiszczenia kary pieniężnej przez przedsiębiorcę zagranicznego pojazd kieruje się lub usuwa, na jego koszt, na najbliższy parking strzeżony. Zgodnie z art. 13k ust.7e u.d.p. zwrot pojazdu z parkingu następuje po ustaniu przyczyny skierowania pojazdu na parking i przedstawieniu przez kontrolowanego organowi, który wymierzył karę, dowodu uiszczenia kary pieniężnej. W oparciu o powyższe przepisy organ uznał, że w niniejszej sprawie organ administracji publicznej, zgodnie z art 6 K.p.a., działał w oparciu o przepisy prawa powszechnego, obowiązujące w Rzeczpospolitej Polskiej, przepisy natomiast obowiązujące w kraju w zakresie pobierania opłaty elektronicznej nie są sprzeczne z prawem Unii Europejskiej.
Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lutego 2016 r. Sąd I instancji wskazał, że organ administracji, dokonując kwalifikacji prawnej odwołał się wprost do literalnej wykładni przepisu art. 13k ust.1 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania spornego przejazdu, tj. 10 czerwca 2013 r. Nie uwzględnił jednak innych rodzajów wykładni, mimo istnienia ku temu podstaw, wobec sprzeczności przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie, w jakim przewidują one obowiązek zapłaty opłaty elektronicznej oraz nakładają sankcję za jego nieprzestrzeganie.
Zdaniem Sądu I instancji, istota problemu prawnego dotyczy użycia przez ustawodawcę w przepisach u.d.p. dwóch pojęć: korzystającego z dróg publicznych w odniesieniu do obowiązku poniesienia opłaty elektronicznej oraz kierującego pojazdem samochodowym w kontekście nałożenia sankcji za brak uiszczenia tej opłaty. Wskazano, że w zależności od danego stanu faktycznego pojęcia te mogą, ale nie muszą pokrywać się, zwłaszcza w przypadku, gdy korzystający z drogi publicznej (właściciel pojazdu lub inny uprawniony podmiot) nie będzie jednocześnie kierującym pojazdem, co ma miejsce wówczas, gdy kierujący pojazdem jest pracownikiem przedsiębiorcy i dokonuje w jego imieniu i na jego rzecz przejazdu po płatnym odcinku drogi publicznej.
Sąd I instancji podkreślił, że dokonując analizy treści u.d.p., w szerszym kontekście zauważyć należy, że przepisy dotyczące innych rodzajów przejazdów dokonywanych po drogach publicznych, w szczególności pojazdów nienormatywnych, także przewidują odpowiedzialność za przekroczenie obowiązujących przepisów (norm) w postaci sankcji (w tym kar pieniężnych), jednakże nakładanych tylko na przewoźnika (podmiot wykonujący przejazd) lub inne podmioty gospodarcze, mające bezpośredni związek z dokonywanym nieprawidłowym przejazdem np. załadowcę towaru.
Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji, gdy wykładnia systemowa przepisów nie daje jednoznacznej odpowiedzi co do treści określonej normy prawnej, należy odwołać się do wykładni celowościowej tych przepisów, mając w szczególności na względzie fakt, iż stanowią one implementację prawa unijnego, w tym dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006r., zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe.
Wdrażając ww. normy w krajowym porządku prawnym ustawodawca był więc zobligowany kierować się celami dyrektywy 2006/38/WE, i w tym też kontekście wprowadzone rozwiązania prawne należy interpretować (stosując wykładnię prounijną).
Sąd I instancji stwierdził, że pomiędzy kierowcą będącym pracownikiem przewoźnika, a korzystaniem przez niego z infrastruktury drogowej brak jest jakiejkolwiek więzi ekonomicznej, która powinna stanowić podstawę nałożenia z tego tytułu opłaty, stanowiącej rodzaj daniny publicznej. Ekonomiczny ciężar takiej daniny winien ponosić podmiot faktycznie korzystający z dróg publicznych, który wykorzystuje (eksploatuje) je dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej lub w celach osobistych. Przerzucenie ekonomicznego ciężaru braku zapłaty opłaty elektronicznej, w postaci kary pieniężnej, na kierowcę zatrudnionego przez dany podmiot gospodarczy, jest zatem zaprzeczeniem jednej z podstawowych zasad prawa daninowego.
Sąd I instancji wskazał, iż proporcjonalność zastosowanej kary można odnieść jedynie do kwestii przyczynienia się podmiotu objętego sankcją administracyjną do powstałego naruszenia przepisów, tj. stopnia jego winy, czego jednak przepisy w tym przypadku nie przewidują oraz do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w której pracownik przedsiębiorcy nie miał bezpośredniego wpływu na powstałe naruszenie, gdyż to nie on zawarł umowę z operatorem systemu dotyczącą korzystania z dróg krajowych, to przedsiębiorca nie zasilił w porę konta użytkownika systemu viaTOLL, zaś sporny przejazd był dokonywany na polecenie służbowe pracodawcy.
W tych okolicznościach sprawy nastąpiło, zdaniem Sądu I instancji, przerzucenie odpowiedzialności administracyjnej pracodawcy (przewoźnika) na pracownika (kierowcę), za zaniechanie realizacji obowiązków ciążących wyłącznie na określonym podmiocie gospodarczym (przedsiębiorcy przewozowym), co wymaga także oceny zgodności takiego rozwiązania z normami konstytucyjnymi.
Sąd I instancji stwierdził, że w stanie rozpoznawanej sprawy oraz w innych podlegających przedmiotowemu uregulowaniu ma zatem miejsce sytuacja, w której odpowiedzialność została nałożona wprost na kierującego, który jak twierdzi, wykonywał przejazd będąc pracownikiem przedsiębiorcy, przy całkowitym uwolnieniu od jakiekolwiek sankcji pracodawcy.
Zdaniem Sądu I instancji, biorąc pod uwagę przedstawioną argumentację prawną oraz zaistniały stan faktyczny uznać należało, że brak wykładni prokonstytucyjnej ww. przepisów mógł mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Sąd stwierdził naruszenie przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, przepisów prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 pkt 3 oraz art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na braku analizy znaczenia zawartych w nich norm w kontekście wykładni systemowej oraz celowościowej, jak również wykładni prounijnej, a przede wszystkim prokonstytucyjnej.
Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ przede wszystkim uwzględni okoliczność, iż skarżący, będący kierującym spornym pojazdem, wykonywał w chwili zdarzenia, jak twierdzi, przejazd w imieniu i na rzecz zatrudniającego go przedsiębiorcy. W przypadku braku podważenia tej okoliczności, Sąd zobowiązał organ do dokonania pogłębionej analizy prawnej, w tym wykładni omawianych przepisów we wskazanym zakresie. Dopiero w dalszej kolejności organ zobowiązany był ustalić czy uchybienie przez skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91, poz. 524), poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że z przepisów tych wynika, iż obowiązek wyposażenia pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża generalnie przedsiębiorcę, wobec czego nałożona kara pieniężna nie powinna obciążać kierującego pojazdem, podczas gdy z treści przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że odpowiedzialnym za naruszenie obowiązków w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej, w tym także na korzystanie z płatnych dróg publicznych bez uiszczenia tej opłaty, jest wyłącznie kierujący pojazdem i to temu podmiotowi powinna zostać wymierzona kara pieniężna, o której mowa w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.
GITD wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego zapadłą w przedmiocie kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Dlatego więc wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny.
Dokonując analizy niniejszej sprawy należy wskazać, że z dniem 1 lipca 2011 r. elektroniczny system poboru opłat zastąpił system "winietowy". Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji obowiązek ponoszenia powyższej opłaty spoczywa na korzystającym z dróg krajowych lub ich odcinków, natomiast sankcja za naruszenie tego obowiązku nakładana jest na kierującego pojazdem, na co wskazuje wykładnia normy prawnej - art. 13k ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U 2013, poz. 260 ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. 2017, poz. 128 z późn. zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.
Na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w ust. 6 art. 13 ha ustawy o drogach publicznych, w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. 2013, poz. 1263). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy - określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia.
Uzasadniony okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. 2011, Nr 91, poz. 524).
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny pogląd wypowiedziany w uzasadnieniu wyroku NSA z 18 marca 2015 r. (sygn. akt II GSK 1456/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym podkreślono, iż z przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że kreowana na jego gruncie odpowiedzialność posiada charakter obiektywny, co oznacza, że jest ona niezależna od winy sprawcy naruszenia oraz od przyczyn, z powodu których do naruszenia tego doszło.
Wskazanego podejścia do omawianej kwestii, nie podważa również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08 (OTK-A, 2010, Nr 3, poz.
26) stwierdził, że dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości. Brak stosownej sankcji powoduje bowiem, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Kary te, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywuje adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa, a organ administracyjny musi posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne. Z kolei, w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 (OTK-A, 2009, Nr 7, poz. 105) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kary pieniężne przewidziane zostały nie tylko w prawie karnym, lecz także w innych gałęziach prawa - w tym w prawie cywilnym (kary umowne) i administracyjnym. Z tego powodu nie każda kara pieniężna może być utożsamiana z grzywną stanowiącą instytucję prawa karnego. Przepis nakładający na osoby fizyczne lub prawne pewien obowiązek powinien być związany z przepisem określającym konsekwencję jego niespełnienia, ponieważ skutkiem braku sankcji jest nagminne lekceważenie nałożonego obowiązku. Cechą odróżniającą "karę" w rozumieniu przepisów karnych od "kary" - sankcji administracyjnej jest, według sądu konstytucyjnego, to, że ta pierwsza może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa (wykroczenia, przestępstwa karnoskarbowego), natomiast ta druga, może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, a ponadto jest stosowana automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma mieć przede wszystkim funkcję prewencyjną. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że kara administracyjna ma również charakter dyscyplinująco - represyjny. W uzasadnieniu zaś wyroku w dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06 (OTK-A, 2008 Nr 2, poz.
30) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że proces wymierzania kar pieniężnych należy postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara administracyjna nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji publicznej wadliwie wskazał adresata decyzji nakładającej karę pieniężną za przejazd po drodze krajowej, bez uiszczenia wymaganej opłaty.
Treść przepisu art. 13k ust. 1 u.d.p. jednoznacznie określa podmiot, na który w sytuacji w nim określonej, jest nakładana kara pieniężna, to istotnie, jak podnosi to strona skarżąca kasacyjnie, nie ma podstaw, aby decyzję o nałożeniu tej kary można było adresować do innego, niż tak określony, podmiot. Przywołane już powyżej stanowisko Sądu I instancji zmierzające do wykazania, poprzez argument odwołujący się do wielości i wieloznaczności pojęć, którymi operuje prawodawca w zakresie określenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty elektronicznej, że organ nie wykazał i nie udowodnił w niewątpliwy sposób, że nałożona kara powinna obciążać kierującego pojazdem, a nie inny podmiot - np. przedsiębiorcę, jako korzystającego, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, z dróg publicznych i jednocześnie ich użytkownika zobowiązanego do uiszczania z tego tytułu opłaty elektronicznej - a w konsekwencji, że nie ustalił jednoznacznie, kto jest stroną w sprawie, nie może być uznane za prawidłowe.
Po pierwsze, stanowisku temu sprzeciwia się jednoznaczna treść przywołanego już powyżej art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu które ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. W sytuacji, gdy dekodowana z wymienionego przepisu norma prawa materialnego decydowała o tym, jakie fakty miały znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, za oczywiste uznać należało, że to one właśnie wyznaczały zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Realizacja wskazanego wymogu przez organ orzekający w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, stanowiła tym samym podstawowe kryterium oceny zgodności z prawem decyzji o nałożeniu tej kary. W omawianej kategorii spraw dochodzi bowiem do stosowania przepisów o charakterze represyjnym i nakładania na ich podstawie sankcji administracyjnej, co oznacza, że mogą ją uzasadniać tylko i wyłącznie takie ustalenia, które znajdując odzwierciedlenie w okolicznościach sprawy i zebranych w niej dowodach jednoznacznie wskazują, że dany podmiot, jako adresat normy ustanawiającej konkretny (nakazany) wzór zachowania, uchybiając temu wzorowi, zrealizował swoim działaniem/zaniechaniem znamiona deliktu administracyjnego, o którym mowa w przywołanym przepisie ustawy o drogach publicznych.
W sytuacji więc, gdy organ ustalił - a nie jest to przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie - kto w dniu 20 czerwca 2013 r. był osobą kierującą pojazdem, którym wykonywany był przejazd po odcinku autostrady, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, to z punktu widzenia przedstawionych powyżej uwag, zwłaszcza zaś z punktu widzenia przepisów art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie ma podstaw, aby zasadnie można było zarzucić organowi błąd odnośnie do ustalenia sprawcy naruszenia, a tym samym podmiotu, na który, wobec jednoznacznej treści art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, powinna być nałożona kara pieniężna.
Po drugie, w rozpatrywanej sprawie nie można tracić z pola widzenia tej istotnej okoliczności, że pojazd samochodowy, którym był wykonywany wskazany przejazd, był wyposażony w urządzenie służące pobieraniu opłaty elektronicznej za przejazd drogą krajową lub jej płatnym odcinkiem. W sytuacji, gdy A. T. jako kierowca, zdawał sobie również sprawę z braku środków pozwalających na uiszczenie opłat za poruszanie się płatnym odcinkiem drogi, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że nie powinien był wjeżdżać prowadzonym pojazdem na drogę płatną, lecz skierować się na alternatywną drogę publiczną, która nie została objęta opłatą za przejazd. Z powyższego tym bardziej więc wynika, że konsekwencje wyboru dokonanego przez kierowcę - wjazd na krajową drogę płatną pojazdem bez uiszczenia opłaty elektronicznej - a mianowicie kara pieniężna, mogły obciążać tylko kierowcę.
W świetle powyższego, sugestia Sądu I instancji, aby w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ rozważył, czy kara pieniężna nie powinna zostać nałożona na przedsiębiorcę, nie jest uzasadniona.
Ponownie orzekając w sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione powyżej uwagi i argumenty.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 p.p.s.a. jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji wyroku.