Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 75/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację stoiska handlowego w pasie drogowym, a także przyznał od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. - na rzecz radcy prawnego J. M. koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w piśmie z dnia 6 marca 2012 r. A. S. domagał się od Burmistrza Miasta i Gminy K. wyrażenia zgody na zapewnienie miejsca handlowego o pow. 6 m² przy słupie oświetleniowym nr 21 w pasie drogi gminnej - ul. S. w S. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. odmówił wydania zezwolenia na lokalizację stoiska handlowego w pasie drogowym ww. drogi gminnej. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Burmistrz Miasta i Gminy K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., w oparciu o art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał na zmianę statusu prawnego ul. S. w S. Rada Miejska w K. uchwałą nr XVI/181/2012 z dnia 30 maja 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. Nr 1944 z dnia 2 lipca 2012 r.), która weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, ustaliła, że ww. ulica na odcinku od skrzyżowania z ul. S. do mola, została pozbawiona kategorii drogi gminnej - zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: u.d.p.). W tej części ulica ta stanowi od tego czasu ciąg pieszo-jezdny, który ma służyć przede wszystkim jako deptak dla wczasowiczów, który został przekazany w użyczenie Ośrodkowi Sportu i Rekreacji w S. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w K. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. SKO podkreśliło, że przepisy dotyczące wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej mają zastosowanie jedynie do dróg publicznych.
Natomiast ulica S. została pozbawiona kategorii drogi gminnej. W związku z powyższym brak było podstawy prawnej do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. w S. pod stoisko handlowe - wobec czego zasadnie umorzono prowadzone w tym zakresie postępowanie.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniósł A. S. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że w celu dokonania oceny żądania A. S. należało ustalić, czy przepis art. 39 ust. 3 u.d.p., dotyczący lokalizowania w pasie drogowym obiektów za zezwoleniem zarządcy drogi, znajduje zastosowanie do wskazanej przez wnioskodawcę lokalizacji stoiska handlowego, przy słupie oświetleniowym nr 21 w pasie drogi gminnej - ul. S. w S. W tym zakresie za konieczne Sąd uznał odwołanie się do przepisu art. 1 u.d.p., wyznaczającego zakres przedmiotowy obowiązywania tej ustawy i formułującego definicję legalną drogi publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. WSA podkreślił, że o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne.
Mając na względzie powyższe, Sąd za zasadne uznał twierdzenie, że ulica S. - w części, gdzie A. S. planował postawić stoisko handlowe - nie jest objęta zakresem przedmiotowym u.d.p. (art. 1 tej ustawy), a zatem brak jest podstaw, aby do wniosku strony o wyrażenie zgody na taką lokalizację stosować tryb określony w art. 39 ust. 3 u.d.p. W rezultacie organy obu instancji prawidłowo orzekły w przedmiocie umorzenia prowadzonego postępowania - jako bezprzedmiotowego. Dlatego też, mimo że w dniu składania wniosku przez skarżącego ulica S. na całej długości była drogą publiczną - i istniała wówczas podstawa do jego rozpoznania (art. 39 ust. 3 u.d.p.) - z dniem wejścia w życie uchwały z dnia 30 maja 2012 r. o pozbawieniu jej w części (obejmującej wskazaną przez stronę lokalizację stoiska handlowego) tego statusu, możliwość zastosowania tego przepisu ustała.
WSA podkreślił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi m. in. wówczas, gdy odpadnie jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, określonej w art. 1 pkt 1 k.p.a. Powołując orzecznictwo NSA, Sąd I instancji wskazał, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy sprawa indywidualna nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Za sytuację tego rodzaju należy uznać stan, w którym nie istnieje żadna podstawa prawna, upoważniająca jakikolwiek organ administracji publicznej do merytorycznego załatwienia określonego żądania strony w drodze orzeczenia administracyjnego. Zdaniem Sądu stan taki wystąpił w niniejszej sprawie, a dla uznania postępowania za bezprzedmiotowe nie ma przy tym znaczenia fakt, iż w dacie jego wszczęcia bezprzedmiotowość ta nie występowała.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S. - domagając się jednocześnie przywrócenia terminu do jej wniesienia.
W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
- - prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 3 zd. 2 u.d.p., przez błędne zastosowanie i uznanie, że ulica S. w S. utraciła status drogi publicznej z dniem wejścia w życie uchwały nr XVI/181/2012 Rady Miejskiej w K. z dnia 30 maja 2012 r., podczas gdy droga ta w świetle ww. przepisu utraciła status prawny drogi publicznej dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r.;
- - prawa procesowego, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie zaistniała podstawa do umorzenia przez Burmistrza Miasta i Gminy K. w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. postępowania administracyjnego w postaci bezprzedmiotowości postępowania w sprawie, gdy tymczasem bezprzedmiotowość ta nie zaistniała z uwagi na to, że ulica S. w S. utraciła status prawny drogi publicznej dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r.
Wobec powyższego składający skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w K., o zasądzenie kosztów postępowania oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej w sprawie z urzędu.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji w obrocie była uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia 30 maja 2012 r., pozbawiająca ul. S. w S. statusu drogi publicznej. Jednak skutek prawny tej uchwały nastąpił - w ocenie autora skargi kasacyjnej - stosownie do treści art. 10 ust. 3 zd. 2 u.d.p., dopiero w dniu 1 stycznia 2013 r. W konsekwencji, wniosek skarżącego powinien zostać rozpoznany merytorycznie, gdyż brak było przesłanek do uznania bezprzedmiotowości postępowania z tego wniosku w dniach wydania rozstrzygnięć administracyjnych w sprawie.
Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. przywrócił A. S. termin do wniesienia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, nie mają usprawiedliwionych podstaw - stąd wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z treści art. 105 § 1 k.p.a. - zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części - Sąd I instancji wywiódł, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje m. in. wówczas, gdy odpadnie jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, określonej w art. 1 pkt. 1 k.p.a. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy sprawa indywidualna nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Za sytuację tego rodzaju WSA uznał stan, w którym nie istnieje żadna podstawa prawna, upoważniająca jakikolwiek organ administracji publicznej do merytorycznego załatwienia określonego żądania strony w drodze orzeczenia administracyjnego.
Tak zaprezentowanej wykładni art. 105 § 1 k.p.a. skarga kasacyjna nie kwestionuje.
Sformułowanie postawionego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia tego przepisu wskazuje na jego wadliwe - zdaniem strony - zastosowanie. Zarzut zmierza bowiem do podważenia przedstawionego w pisemnych motywach wyroku stanowiska, że stan bezprzedmiotowości wystąpił w rozpoznawanej sprawie, a w konsekwencji, że wniosek strony o wyrażenie zgody na lokalizację stoiska handlowego nie dotyczy sprawy podlegającej - w stanie faktycznym i prawnym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji.
Zarzut ten autor skargi kasacyjnej wiąże z błędnym zastosowaniem prawa materialnego, a to art. 10 ust. 3, zdaniem drugim, ustawy o drogach publicznych.
Zgodnie z art. 10 ust. 3 powołanej ustawy, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.
Z treści zdania pierwszego przytoczonej regulacji wynika zatem, że zawarte tam unormowanie nie dotyczy wyjątku - jakim jest pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii w przypadku jej wyłączenia z użytkowania. Zdanie drugie jednoznacznie dotyczy sytuacji pozbawienia i zaliczenia drogi do innej kategorii. Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdanie drugie art. 10 ust. 3 u.d.p. nie może być interpretowane w oderwaniu od zdania pierwszego. Tak więc ustawowe zastrzeżenie, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii następuje z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego, dotyczy tylko sytuacji, gdy następuje pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii z jednoczesnym zaliczeniem jej do kategorii innej. Nie dotyczy zaś przypadku pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii wskutek jej wyłączenia z użytkowania - jak niespornie miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.
W tym stanie rzeczy zarzut błędnego zastosowania prawa materialnego - art. 10 ust. 3 u.d.p. oraz prawa procesowego - art. 105 § 1 k.p.a., nie znajduje usprawiedliwienia.
Wobec powyższego skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że orzekanie o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA w składzie 7 sędziów z 10 lutego 2014 r., sygn. akt I FPS 3/13). Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.