Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 lipca 2018 r., sygn. akt II GSK 213/18

Uzasadnienie

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę R. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia [...] maja 2017 r., w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Naczelnik Urzędu Celnego w N., powołując m. in. art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 i art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 471, ze zm.; dalej: ugh lub ustawa o grach hazardowych), wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 24.000 zł z tytułu urządzania gier na automatach [...] oraz [...] Nr [...] poza kasynem gry, tj. w [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną. Wyjaśniając kwestię, czy przepisy art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh mają charakter przepisów technicznych i czy możliwe było oparcie na tych przepisach rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie Sąd powołał uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16, zgodnie z którą przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy.

Sąd wskazał, że nie są również trafne zarzuty odnoszące się do ustaleń w zakresie podmiotu urządzającego gry na automatach. Zdaniem Sądu zwrot "urządzenie gier", o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh należy rozumieć szeroko, gdyż obejmuje on nie tylko fizyczne jej prowadzenie, ale także organizowanie gry, czy nawet zapewnienie warunków dla gry, co może być związane z udostępnieniem lokalu. Z tych też względów podniesione przez skarżącego okoliczności, że nie uczestniczył w sposób aktywny w urządzaniu gier na automatach nie może podważać prawidłowości ustaleń organu co do tego, że jest podmiotem urządzającym gry, skoro wydzielił powierzchnię swojego lokalu, udostępnił ją do zainstalowania oraz użytkowania urządzeń do gier, partycypował poprzez podjęcie się stałej opieki w ich obsłudze, a z procederu umożliwiania prowadzenia nielegalnych gier na automatach w swoim lokalu uczynił sobie stałe źródło dochodu, w tym także poprzez procentowy udział w zyskach.

Sąd za niezasadny uznał zarzut, że na podmiot inny niż spółka z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółka akcyjna nie może być nałożona kara pieniężna na podstawie art. 89 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 pkt. 2 ugh. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 nie zawiera żadnego dalszego doprecyzowania w zakresie rodzaju podmiotów urządzających gry na automatach poza kasynem gry, ani też rodzaju i formy działalności, w ramach której gry takie poza kasynem urządzają. Przepis stanowi podstawę wymierzenia kary pieniężnej każdemu, bez względu na formę prowadzonej działalności, kto urządza gry na automatach poza kasynem gry, czyli miejscem odpowiadającym wymogom przewidzianym w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy.

W podstawie prawnej wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej: ppsa).

II

Skargę kasacyjną wniósł R. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego:

1. 1. art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh poprzez błędną wykładnię pojęcia "urządzającego gry" w świetle okoliczności faktycznych sprawy, jako obejmującego również podmiot, którego czynności sprowadzały się do wynajęcia powierzchni lokalu podmiotowi eksploatującemu automaty, bez dokonywania, zgodnie z materiałem zebranym w sprawie, żadnych innych czynności dotyczących organizacji gier, a tym samym niezasadne objęcie skarżącego zakresem podmiotowym normy z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ugh w zw. z art. 14 ust. 1 ugh i niezasadne nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za "urządzanie" gier na automatach;
2. 2. art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 693 Kodeksu cywilnego poprzez dokonanie przez Sąd (także w drodze aprobaty ustaleń organu) błędnej wykładni umowy zawartej pomiędzy A Sp. z o. o. oraz skarżącym wskutek przyjęcia, że z umowy tej wynikają dla skarżącego prawa i obowiązki wykraczające poza typowe i zwykłe obowiązki wydzierżawiającego, podczas gdy treść umowy nie świadczy o podejmowaniu przez skarżącego jakiejkolwiek działalności możliwej do określenia mianem "urządzania gier", ani też nie powodują odmiennej kwalifikacji umowy niż jako umowy dzierżawy powierzchni.

Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi co do istoty na mocy art. 188 ppsa, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych za obie instancje. Skarżący zrzekł się rozprawy.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na skarżącego karę pieniężną za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Przyjmując, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa Sąd I instancji przesądził, że skarżący urządzał gry na automatach poza kasynem gry, a gry te były grami na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych.

Sąd I instancji stwierdził, że organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych na podstawie właściwie zebranego materiału dowodowego. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że gry prowadzone na kontrolowanych urządzeniach zawierały element losowości, miały charakter komercyjny, jak również urządzane były poza kasynem gry, gdyż kontrolowany lokal nie posiada takiego statusu. Zdaniem Sądu I instancji analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, iż orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny również w zakresie obejmującym uznanie skarżącego za "urządzającego gry", w rozumieniu art. 89 ust. 1 ugh. Organ wskazał w zaskarżonej decyzji, że w zamian za realizację warunków umowy dzierżawy części powierzchni lokalu, do którego skarżący posiada tytuł prawny, w celu zainstalowania i eksploatacji automatów do gier, zawartej z właścicielem automatów, skarżący otrzymywał czynsz w wysokości 40% przychodów uzyskiwanych z eksploatacji zainstalowanych urządzeń, płatny miesięcznie.

Podstawą wysokości czynszu miał być raport kasowy, sporządzany raz w miesiącu. Na podstawie ww. umowy skarżący zobowiązany był do zachowania poufności informacji o uzyskiwanych przez dzierżawcę przychodach z działalności urządzania gier hazardowych. Do zadań skarżącego należało podłączanie automatów do prądu oraz pośredniczenie w kontaktach pomiędzy graczami a serwisantami, w przypadku problemów przy wypłacie wygranych z automatów. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na treść informacji dostępnej w lokalu skarżącego, która ma utwierdzać graczy w przekonaniu o legalnym charakterze działalności polegającej na urządzaniu gier oraz o tym, że eksploatacja urządzeń nie podlega regulacji ustawy o grach hazardowych, z uwagi na brak notyfikacji ustawy, w trybie przewidzianym przez dyrektywę 98/34/WE. O świadomym współdziałaniu i zaangażowaniu w proceder urządzania gier hazardowych, zdaniem organu świadczy też dobitnie, znany organowi z urzędu fakt, co skarżący potwierdził w przesłuchaniu z maja 2015 r., że kontrole w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o grach hazardowych w lokalu prowadzonym przez skarżącego potwierdziły urządzanie gier hazardowych wbrew obowiązującym przepisom.

Kontrole te miały miejsce m.in., w 2013 r., w marcu i kwietniu 2015 r., a ich efektem były postępowania prowadzone wobec skarżącego we wskazanym zakresie. W miejsce zatrzymanych automatów, za wiedzą i zgodzą skarżącego wstawiane były nowe. Organ stanął na stanowisku, że z procederu wynajmu powierzchni pod automaty do gry skarżący uczynił sobie stałe źródło dochodu, nie bacząc na konsekwencje z tym związane, których skarżący był świadomy. Sąd I instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi z uzasadnień decyzji organów wynika, że podstawą ustalenia, iż skarżący jest "urządzającym gry" był nie tylko sam fakt zawarcia umowy dzierżawy powierzchni oraz pobieranie z tego tytułu czynszu, ale i szereg dodatkowych, szczegółowo opisanych okoliczności wskazujących na jego niewątpliwy świadomy współudział w działalności sankcjonowanej przepisami ustawy o grach hazardowych.

Sąd I instancji wskazał, że organy poddały wnikliwej analizie poszczególne regulacje umowy dzierżawy dla oceny, czy i które z nich oraz z jakich przyczyn mogą dotyczyć czynności (obowiązków), do jakich zobowiązał się umownie skarżący, a związanych z "urządzeniem gier". W ocenie Sądu istotne było również to, że umowa przewidywała czerpanie korzyści z tego procederu - wynagrodzenie w postaci czynszu dzierżawnego określono procentowo od sumy uzyskanych przychodów z eksploatacji automatów.

Wskazane powyżej istotne okoliczności faktyczne nie zostały w sprawie skutecznie zakwestionowane. Analiza skargi kasacyjnej wskazuje bowiem, że w kwestii uznania skarżącego za podmiot urządzający gry na automacie poza kasynem gry, jej autor sformułował jedynie zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych poprzez błędną wykładnię pojęcia "urządzającego gry", stwierdzając, że "czynność udostępnienia powierzchni lokalu pod eksploatację automatów innemu podmiotowi nie jest traktowana jako "urządzanie gier", jest to czynność cywilnoprawna oparta o umowę dzierżawy", jak również kwestionując, że procentowe określenie czynszu dzierżawnego "w jakikolwiek sposób może wpływać na ocenę, czy zachowanie strony może zostać zakwalifikowane jako urządzanie gier".

Tym samym autor skargi kasacyjnej uznał, że ustalony przez organy, a następnie przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Wiąże on w takiej sytuacji również Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, stanowiąca podstawowy element kształtujący zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia, oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem określającym przedmiot zaskarżenia, jak i związany podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zasada związania Sądu granicami skargi kasacyjnej nie obowiązuje w całości jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Wskazać należy, że sama ustawa o grach hazardowych nie zawiera legalnej definicji "urządzającego gry", jednak posługuje się tym określeniem w wielu przepisach, z których można wywnioskować zakres treściowy tego pojęcia. Na ich podstawie przyjmuje się, że "urządzanie gier hazardowych" to ogół czynności i działań stanowiących zaplecze logistyczne dla umożliwienia realizowania w praktyce działalności w zakresie gier hazardowych, w szczególności: zorganizowanie i pozyskanie odpowiedniego miejsca na zamontowanie urządzeń, przystosowanie go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego miejsca nieograniczonej ilości graczy, utrzymywanie automatów w stanie stałej aktywności, umożliwiającym ich sprawne funkcjonowanie, wypłacanie wygranych, obsługa urządzeń, zatrudnienie i odpowiednie przeszkolenie personelu, zapewniające graczom możliwość uczestniczenia w grze. Podkreślenia wymaga, że stan prawny rozpatrywanej sprawy kształtują przepisy ustawy o grach hazardowych w brzmieniu poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 88), która wprowadziła do art. 89 ust. 1 ustawy o grach hazardowych osobną podstawę do wymierzenia kary posiadaczowi lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier (art. 89 ust. 1 pkt 3 i 4).

Na gruncie omawianej regulacji w brzmieniu poprzedzającym wejście w życie wspomnianej nowelizacji Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie przyjmował, że sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie. Wynika to z szerokiego zakresu definicji podmiotu "urządzającego gry na automatach" jaką należy przyjąć na potrzeby tego rodzaju postępowań. Wykładnia tego pojęcia, umożliwiająca nakładanie kar administracyjnych na więcej niż jeden podmiot, jest niezbędna jeżeli system kontroli i skuteczność przewidzianych przez ustawodawcę sankcji ma mieć realny charakter, zwłaszcza zaś jeżeli spojrzy się na to zagadnienie z perspektywy eliminowania sytuacji obejścia bądź nadużycia prawa przez podmioty uczestniczące w działalności hazardowej.

Nie do pogodzenia bowiem z zasadą skuteczności stanowionego prawa byłaby taka wykładnia przepisów ustawy hazardowej, która w istocie pozostawiałaby bez kontroli i sankcji np. sytuacje tworzenia pozorów urządzania gier na automatach przez jeden podmiot, a więc też jego nominalnej odpowiedzialności, podczas gdy w rzeczywistości gry na automacie urządzane byłyby również na rachunek innego podmiotu jako element wspólnego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 191/18; dostępny w CBOSA).

W tym stanie rzeczy za trafne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że "urządzającym grę", jest ten podmiot, który podejmuje aktywne działania w celu organizacji warunków umożliwiających udział w grze na automatach prowadzonej poza kasynem gry.

Takie rozumienie “urządzającego grę" w tej sprawie w istocie nie jest kwestionowane skargą kasacyjną. Jak zaś wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - Sąd I instancji nie twierdził, że urządzającym gry jest również podmiot, którego czynności sprowadzały się wyłącznie do wynajęcia powierzchni lokalu podmiotowi eksploatującemu automaty i który nie dokonywał żadnych innych czynności dotyczących organizacji gier.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że dokonana przez organy i zaakceptowana przez Sąd I instancji wykładnia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i subsumcja zachowania skarżącego – w przyjętym stanie faktycznym sprawy – pod regulację wynikającą z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jest prawidłowa. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowany w pkt 1 petitum.

Całkowicie chybiony okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów Kodeksu cywilnego przy interpretacji postanowień umowy. Zasady prowadzenia postępowania dowodowego i oceny zgromadzonych dowodów w postępowaniu administracyjnym regulowały przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) - art. 180 § 1, art. 181, art. 187 oraz art. 191. Działając zgodnie z tymi przepisami organy, a także kontrolujący ich działalność Sąd I instancji, nie dokonywały klasyfikacji umowy i analizy jej zgodności z przepisami prawa cywilnego, a prawidłowo zwróciły uwagę na te elementy umowy, które są istotne z punktu widzenia norm prawa administracyjnego.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).