Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., objętym skargą kasacyjną wyrokiem, oddalił skargę P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i nałożenia kary pieniężnej za jego zajęcie.
Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w Ch. z dnia [...] września 2004 r. w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i nakładającą na skarżącego karę pieniężną za jego zajęcie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2010 r. odmówiło wszczęcia postępowania. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r.. W motywach tego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ch. podniosło, że decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. poddana została kontroli sądowoadministracyjnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., który wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r. o sygn. akt III SA/Lu 203/05 oddalił skargę P. S.. Organ podkreślił, że oddalenie skargi było wynikiem rozważenia przez Sąd przesłanek określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), co w konsekwencji zamykało organowi w tej sprawie drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Oddalając skargę na tę decyzję Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu, co do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji w sytuacji, gdy prawomocnym wyrokiem zostało przesądzone, że decyzja, której nieważności domagał się skarżący, wydana została w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Powołując się na treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, Sąd I instancji wskazał, że wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rodzi konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem stwierdzenia przez sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo dokonał wstępnej oceny, czy nie zachodziła przyczyna niedopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i prawidłowo ustalił, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. ocena prawna decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2004 r., w szczególności uznanie przez Sąd, że decyzja w przedmiocie zajęcia pasa drogowego i nałożeniu kary pieniężnej wydana została przez właściwy organ stanowi przedmiotową przyczynę niedopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).
II
Skargą kasacyjną P. Sp. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 19 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm., dalej ustawa o drogach publicznych) w związku z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 141, poz. 1591 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie gminnym) polegające na zaniechaniu zbadania przez Sąd I instancji, po przeanalizowaniu linii orzeczniczej, czy podstawa odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] grudnia 2004 r. była zgodna z art. 19 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 – 3 ustawy o drogach publicznych.
- 2. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:
- a. art. 170 p.p.s.a., polegające na jego błędnym zastosowaniu przez Sąd I instancji, który w uzasadnieniu orzeczenia powołał wyrok z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Lu 203/05 pomijając fakt, że w kwestii uprawnień Zarządu Dróg Miejskich w Ch. do wydawania decyzji w sprawie przywrócenia pasa drogowego orzekał w późniejszym terminie Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., który zmienił swoje dotychczasowe stanowisko;
- b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 3 k.p.a. polegające na niepełnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy podczas jej wstępnego badania przez organ administracji, który był zobowiązany do ustalenia wszystkich okoliczności warunkujących dopuszczalność prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji;
- c. art. 135 p.p.s.a. pozwalającego Sądowi I instancji na podjęcie środków określonych w tym przepisie w stosunku do decyzji, ostatecznej i prawomocnej wydanej w tej sprawie.
Podnosząc te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do jej zarzutów w kolejności zaprezentowanej w petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że całkowicie nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych i o samorządzie gminnym w obu formach, o których stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że Sąd I instancji ani nie wykładał tych przepisów ani też ich nie stosował. Podkreślić przy tym należy, że Sąd I instancji nie tylko nie stosował przepisów przytoczonych w omawianym zarzucie, ale przede wszystkim nie mógł ich stosować w sytuacji, gdy jego kontroli poddana została decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. w takiej sytuacji badał jedynie przesłanki wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji a nie ewentualne kwalifikowane wady prawne decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności.
Tylko w sytuacji, gdyby doszło do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego Sąd, a wcześniej właściwy organ byłby zobowiązany do badania przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.. Różnicy pomiędzy decyzją o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji a decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej.
Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że kontroli legalności decyzji w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i nałożenia kary pieniężnej za jego zajęcie dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 203/05, w której wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd odniósł się między innymi do zarzutu wydania decyzji przez organ niewłaściwy, uznając go za niezasługujący na uwzględnienie. Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji zarówno organ jak i Sąd I instancji trafnie powołały się na wyrok zapadły właśnie w tej sprawie i w nim upatrywały przeszkodę do prowadzenia postępowania nadzwyczajnego.
Związanie prawomocnym wyrokiem, o którym stanowi art. 170 p.p.s.a. stanowiło przeszkodę przedmiotową do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono powołanym wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r.. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 170 p.p.s.a. w sytuacji, gdy Sąd temu przepisowi nie uchybił czyni omawiany zarzut nieuzasadnionym.
Natomiast powołany w skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. zapadły w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 391/06 oddalał skargę na postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela zajętego w postępowaniu egzekucyjnym. Oceniając prawidłowość postępowania egzekucyjnego sąd administracyjny nie mógł dokonać kontroli legalności prawomocnej decyzji w oparciu, o którą został wystawiony tytuł wykonawczy. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście dostrzega to, że oceniając legalność postanowienia wydanego przez wierzyciela skład orzekający w uzasadnieniu wyroku zawarł rozważania dotyczące organu uprawnionego do upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Niemniej jednak w efekcie uznał, że Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich – w tej sprawie wierzyciel, a w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 203/05 organ I instancji - "uprawniony był do wydania decyzji z dnia 1 września 2004 r. (...) a skoro tak – był on jednocześnie uprawniony do żądania wykonania tej decyzji w drodze egzekucji".
Moc wiążąca wyroku, o której stanowi art. 170 p.p.s.a. odnosi się, co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku i nie obejmuje jego motywów. Również, zatem i z tego powodu zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.
Kolejny z zarzutów skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 157 § 3 k.p.a., wobec braku jego uzasadnienia nie poddaje się kontroli merytorycznej. Wymogi skargi kasacyjnej określone w art. 176 p.p.s.a. nakładają na autorów tego środka odwoławczego obowiązek uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Przedmiotem oceny sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny.
Chybiony jest także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 135 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z zacytowanej treści przepisu wynika wyraźnie, że ma on zastosowanie tylko w sytuacji uwzględnienia skargi - podstawą do jego zastosowania jest bowiem stwierdzenie przez sąd, że nie tylko akt lub czynność bezpośrednio do sądu zaskarżone, ale także akt lub czynność poprzedzająca wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego (por. np wyroki NSA: z 16 lutego 2006 r., I OSK 440/05, z 16 maja 2006 r., II OSK 822/05, z 28 lipca 2004 r., OSK 678/04). W tej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę – nie mógł zatem stosować art. 135 p.p.s.a., a tym samym zarzut naruszenia tego przepisu przez jego niezastosowanie pozostaje w sprzeczności z treścią tego przepisu i treścią wyroku Sądu I instancji.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.