Uzasadnienie
I
Wyrokiem z 15 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 1305/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Decyzją tą SKO utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu R. z dnia [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] września 2010 r. (nr [1]) w części dotyczącej ustalenia opłaty rocznej za zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej w celu wykonania i umieszczenia sieci kanalizacji sanitarnej.
Sąd I instancji wydał zaskarżony skargą kasacyjną wyrok w oparciu o następujące ustalenia:
Decyzją z dnia [...] września 2010 r. (nr [1]) Zarząd Powiatu R. udzielił Gminie R. jako inwestorowi zezwolenia na zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej w celu wykonania sieci kanalizacji sanitarnej. Decyzją tą ustalono wysokość opłaty rocznej (5.156 zł) za zlokalizowanie w pasie drogowym przyłącza kanalizacyjnego. Wybudowane urządzania kanalizacji sanitarnej nadal pozostają w pasie drogowym drogi powiatowej, lecz od [...] października 2011 r. Gmina R. nie jest już właścicielem sieci kanalizacyjnej, gdyż przekazała tę sieć spółce gminnej.
We wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. Gmina R. zwróciła się do Zarządu Powiatu R. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji tego organu z dnia [...] września 2010 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty rocznej w wysokości 5 156 zł z tytułu umieszczenia sieci sanitarnej w pasie drogowym (w okresie od 2012 r. do 2015 r.).
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że Gmina R. nie jest już właścicielem kanalizacji sanitarnej.
Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Zarząd Powiatu R. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji.
W odwołaniu Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 10, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 §7 i art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23, dalej: kpa) oraz art. 2 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2016 poz. 445).
Kolegium na skutek rozpatrzenia odwołania utrzymało w mocy decyzje Zarządu Powiatu R. Wyjaśniło, że nie ma zastosowania przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. normujący instytucję wygaśnięcia decyzji administracyjnej. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest dopuszczalne, jeśli jest ona bezprzedmiotowa. W niniejszej sprawie decyzja w części dotyczącej opłaty za umieszczenie urządzenia (kanalizacji sanitarnej) nie stała się bezprzedmiotowa. Kanalizacja sanitarna nadal pozostaje w pasie drogowym i ma swojego właściciela. Od 2012 r. nie uiszczono żadnych opłat z tytułu umieszczenia kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym. Kolegium stwierdziło ponadto, że w interesie społecznym jest, aby opłaty te były zapłacone zgodnie z ustawą o drogach publicznych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina R. zarzuciła naruszenie:
- - art. 162 § 1 pkt 1 kpa poprzez niezastosowanie tego przepisu;
- - art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak wyjaśnienia kwestii, dlaczego przeniesienie własności urządzeń kanalizacji sanitarnej umieszczonej w pasie drogowym drogi powiatowej nie skutkuje bezprzedmiotowością decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego tej drogi w celu wykonania sieci kanalizacji sanitarnej i umieszczenia tych urządzeń w pasie drogowym:
- - art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2016 poz. 144 ze zmianami, dalej: udp) poprzez przyjęcie, że przeniesienie własności sieci kanalizacji sanitarnej nie zwalnia strony z obowiązku uiszczenia opłat.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wskazał, że stosownie do przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej art. 162 § 1 pkt 1 kpa wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany stanu prawnego, ale tylko w przypadku gdy powoduje taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Wyd. 14, Warszawa 2016 r., str. 802-803). Sąd I instancji za prawidłową uznał argumentację Kolegium, że nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 162 § 1 pkt 1 kpa upoważaniające Zarząd Powiatu R. do podjęcia rozstrzygnięcia o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] września 2010 r. w części dotyczącej ustalenia opłat rocznych. Decyzja ta nie stała się decyzją bezprzedmiotową. Pas drogowy w dalszym ciągu jest zajmowany przez umieszczoną w nim kanalizację. Wykonalności decyzji nie podważa fakt, że po jej wydaniu Gmina R. przekazała Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółce z o.o. sporną infrastrukturę w postaci sieci kanalizacyjnej. Na tej podstawie nie można twierdzić o bezprzedmiotowości decyzji w zakresie ustalenia obowiązku ponoszenia opłat rocznych za trwałe zajęcie pasa drogowego. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych).
Użyte w tym unormowaniu sformułowanie "ustala się" oznacza, że organ ma obowiązek ustalenia opłaty w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie, zaś powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym obojętny. W ustawie o drogach publicznych nie ma przepisu, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o nałożeniu opłaty za zajęcie pasa drogowego z powodu przekazania zakończonej inwestycji innemu podmiotowi. Nie wystąpiły zatem podstawy do zastosowania przez orzekające organy przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa i stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Zarządu Powiatu R. z dnia [...] września 2010 r.
Sąd I instancji zauważył też, że w wymaganym terminie nie uiszczono opłat rocznych za umieszczenie infrastruktury niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym i w tej sytuacji podjęte zostały - na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - czynności zmierzające do wyegzekwowania należności przysługujących Zarządowi Dróg Powiatowych w R.. Wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w części dotyczącej opłat rocznych złożono po tym, jak wdrożono czynności egzekucyjne.
Sąd I instancji uznał za bezpodstawne zarzuty skargi o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 kpa poprzez niezastosowanie tego przepisu, jak też zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 kpa przez niewyjaśnienie podstaw negatywnego załatwienia wniosku Gminy R.. Uznał też, że decyzja Kolegium z dnia [...] października 2016 r. nie narusza art. 40 ust. 3 udp. Sąd I instancji zauważył, że uwadze strony skarżącej umknęło, że w sprawie niniejszej Kolegium nie rozstrzygało o zasadności ustalenia opłaty rocznej. Orzeczenie Kolegium odnosiło się do zupełnie innej kwestii, a mianowicie do wniosku strony domagającej się stwierdzenia – w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a - wygaśnięcia decyzji Zarządu Powiatu R. w części dotyczącej kwestii opłat rocznych.
II
Gminy R. wniosła skargę kasacyjną od omówionego wyroku, zaskarżając go w całości.
Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie prawa materialnego
- 1) art. 162 § 1 pkt 1 kpa poprzez niezastosowanie,
- 2) art. 40 ust.3 udp poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że podmiot, który przeniósł na inny podmiot własność urządzeń kanalizacji sanitarnej umieszczonych w pasie drogowym, jest zobowiązany do zapłaty opłat za umieszczenie tych urządzeń w pasie drogowym za okres po przeniesieniu własności tych urządzeń w sytuacji, gdy z chwilą przeniesienia urządzeń obowiązek ten wygasa, a obowiązek zapłaty opłat obciąża nabywcę, który faktycznie zajmuje pas drogowy.
Podnosząc te zarzuty Gmina R. wniosła o:
- 1) uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonego wyroku w całości, ponowne rozpoznanie na tym samym posiedzeniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie i uwzględnienie skargi Gminy R. - uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2016r., nr [...] i decyzji Zarządu Dróg Powiatowych w R. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...],
- 2) uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi Gminy R. - uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2016 r., nr [...] i decyzji Zarządu Dróg Powiatowych w R. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], W przypadku nie uwzględnienia przez WSA w Lublinie wniosku z pkt 1,
- 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w/g norm prawem przypisanych.
Oświadczyła, że rezygnuję z rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zasadnicza argumentacja skargi kasacyjnej sprowadzała się do tego, że w ocenie skarżącej z chwilą przeniesienia własności urządzeń kanalizacji sanitarnej zmianie uległ stan faktyczny, który był podstawą ustalenia opłat. Obowiązek zapłaty opłaty za zajęcie pasa drogowego może być przypisany tylko temu podmiotowi, który posiada urządzenie umieszczone w pasie drogowym. Zbycie przez Gminę R. urządzeń kanalizacji sanitarnej prowadzi zatem do bezprzedmiotowości decyzji w części odnoszącej się do określenia rocznej opłaty. Zdaniem skarżącej decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną. Decyzje tego rodzaju wywołują skutki prawne ex tunc od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, tj. od dnia w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa. Decyzja w zakresie ustalenia rocznych opłat za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym stała się bezprzedmiotowa z chwilą przeniesienie prawa własności urządzeń umieszczonych w pasie drogowym na spółkę niezależnie od tego, kiedy strona powiadomiła zarządcę drogi o przeniesieniu własności urządzeń kanalizacji sanitarnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej chyba, że zachodzi któraś z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie określonych w art. 183 § 2 ppsa, uwzględniana przez Sąd z urzędu. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono jednak uchybień, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Poznaniu.
Przystępując do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że zgodnie z art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych z art. 174 ppsa i ich uzasadnienie. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do wskazania konkretnego przepisu prawa, który jego zdaniem został naruszony oraz wskazania na czym to naruszenie polegało. W przypadku sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest wskazać formę tego naruszenia (błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo obie te postacie naruszenia) oraz ich uzasadnienie.
Wskazać przy tym trzeba, że błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ppsa, w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).
Poczynienie powyższych uwag było niezbędne zważywszy na konstrukcję i uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej, gdyż nie odpowiada ona w pełni wymogom z art. 176 ppsa. Wskazać należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 ppsa. stanowią podstawę orzeczniczą WSA (podobnie jak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa) i to te przepisy należałoby wskazać (w powiązaniu ewentualnie z przepisami stosowanymi przez organy w rozstrzygnięciu kontrolowanym przez Sąd I instancji) przytaczając podstawy kasacyjne zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa.
Mając jednak na uwadze treść wskazanej wyżej uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną mimo wskazanych jej mankamentów.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 40 udp przez błędną wykładnię należy zauważyć, że w odniesieniu do tego przepisu Sąd I instancji w ogóle nie oceniał prawidłowości jego wykładni przez organ, ani tym bardziej sam nie dokonywał jego wykładni. Sąd I instancji wskazał tylko, że "w sprawie niniejszej Kolegium nie rozstrzygało o zasadności ustalenia opłaty rocznej. Orzeczenie Kolegium odnosiło się do zupełnie innej kwestii, a mianowicie do wniosku strony domagającej się stwierdzenia – w trybie art. 162 § 1 pkt1 kpa – wygaśnięcia decyzji...". Tak więc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 40 udp poprzez błędną wykładnię jest całkowicie bezpodstawny.
Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 kpa "przez niezastosowanie". Formułując zarzuty skargi kasacyjnej zgodnie z wymogami art. 176 § 1 pkt 1 należy przytoczyć podstawę kasacyjną i jej uzasadnienie. Jako podstawę kasacyjną w odniesieniu do art. 162 § 1 pkt 1 kpa wskazano naruszenie prawa materialnego. Ta podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 1 ppsa może dotyczyć naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej użył w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 sformułowania "poprzez niezastosowanie", co należy uznać za wskazanie jako podstawy kasacyjnej naruszenia tego przepisu przez niewłaściwe zastosowanie. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę wskazane wyżej związanie granicami skargi kasacyjnej nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 162 § 1 pkt 1 kpa.
Wykładnia ta sprowadzała się do stwierdzenia: "Stosownie do przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony". Dalej interpretując pojęcie bezprzedmiotowości, Sąd i instancji wskazał, że o bezprzedmiotowości decyzji można mówić w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji. Wykonalności nie podważa jednak przekazanie infrastruktury w postaci sieci kanalizacyjnej przez gminę spółce gminnej po wydaniu decyzji o opłacie.
Z taką wykładnią art. 161 § 1 pkt 1 kpa należy się zgodzić. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego wystąpi np. w razie śmierci strony w zakresie uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym, które nie przechodzą na następców prawnych, rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną (bez następstwa prawnego), jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego mamy wówczas do czynienia, gdy np. w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia te prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z uprawnienia. Podkreślić należy, że nie można zrezygnować z realizacji obowiązku. O ile bowiem jednostka rozporządza uprawnieniem, to realizacja obowiązku takiej cechy nie ma, będąc obwarowana przymusem państwowym.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w ustawie o drogach publicznych nie ma przepisu, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o nałożeniu opłaty za zajecie pasa drogowego z powodu przekazania zakończonej inwestycji innemu podmiotowi.
W świetle takiej wykładni przepisu, wobec niekwestionowanego stanu faktycznego, trafnie Sąd I instancji ocenił prawidłowość wykładni i zastosowania przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie.
Tym samym zarzut naruszenia przez Sad I instancji art. 162 § 1 pkt 1 kpa okazał się bezpodstawny.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, gdyż strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a o przeprowadzenie rozprawy nie wnosił też organ.