Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 16 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 796/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Spółki Jawnej [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2015 r., Nr [...] o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji niedostatecznie określił podstawy prawne odnośnie do części stwierdzonych naruszeń, które dotyczyły przewozów wykonywanych zarówno poza teren Unii Europejskiej, jak również na terenie Unii Europejskiej.
Organ II instancji zauważył, że organ I instancji powołał tylko Umowę Europejską, dotyczącą pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzoną w Genewie 1 lipca 1970 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 409), której Polska jest stroną. Tymczasem, w ocenie organu II instancji, do części stwierdzonych w tej sprawie naruszeń stosować należy rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1). Organ odwoławczy uznał, że wyjaśnienia wymaga - dla każdego stwierdzonego przypadku naruszenia - czy naruszenie to powstało w związku z wykonywaniem przewozów podlegających umowie AETR, czy też przepisom rozporządzenia nr 561/2006.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła, że organ II instancji nie orzekł co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie poczynił ustaleń, nie rozważył materiału dowodowego i nie dokonał oceny dowodów, mimo ciążącego na nim obowiązku.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji uwzględnił powyższą skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Na wstępie Sąd omówił podstawę prawną zaskarżonej decyzji, w tym przesłanki, które winny być spełnione do wydania decyzji kasacyjnej, a następnie stwierdził, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wykazał, że zachodzą przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu I instancji, podany przez organ odwoławczy powód uchylenia decyzji organu I instancji, to jest niewyjaśnienie, czy niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie może zostać uznane za naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przesłanką wydania decyzji kasacyjnej jest bowiem stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Tymczasem organ odwoławczy nie wskazał, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie, mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ II instancji ma jedynie wątpliwości co do zakwalifikowania części stwierdzonych naruszeń, jako podlegających umowie AETR.
Sąd zauważył przy tym, że w decyzji organu I instancji wyraźnie wskazano, że przepisy umowy AETR, dotyczące czasu pracy kierowców, zastosowane zostały do przewozów wykonywanych do krajów spoza Unii Europejskiej.
Sąd I instancji stwierdził, że z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek ustalenia w oparciu o przepis prawa materialnego zakresu postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, a następnie usunięcia ewentualnie stwierdzonych naruszeń prawa materialnego i procesowego. Organ odwoławczy jest uprawniony i równocześnie zobowiązany do samodzielnej oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego.
Ponadto, zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji. Taka sytuacja jednak w sprawie nie zachodzi, a nierozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy i uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., mimo braku ku temu podstaw stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji zalecił, by organ rozpatrując ponownie tę sprawę uwzględnił dokonaną w tym wyroku ocenę prawną i rozpoznał sprawę zgodnie z art. 15, art. 136 i art. 138 k.p.a. mając na uwadze, że w myśl art. 136 k.p.a. uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd podkreślił, że organ I instancji ustalił, że w okresie objętym kontrolą kierowcy wykonywali przewozy do krajów spoza Unii Europejskiej. Jeżeli organ odwoławczy uważa, że ustalenie to wymaga uszczegółowienia przez odniesienie do poszczególnych naruszeń imiennie wskazanych kierowców, może tego dokonać we własnym zakresie, zwłaszcza, że decyzja obejmuje znacznie więcej innego rodzaju naruszeń, co do których organ odwoławczy nie powziął jakichkolwiek wątpliwości. Ze wskazanych powodów Sąd uwzględnił skargę.
W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 15 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w błędnej ocenie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. mimo braku ku temu podstaw, podczas gdy wobec nierozpatrzenia przez organ I instancji całokształtu sprawy, wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego w oparciu o ww. przepis było jak najbardziej prawidłowe, zaś merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego w okolicznościach niniejszej sprawy było niemożliwe, bowiem skutkowałoby wyjściem poza zakres przedmiotowy sprawy rozstrzygniętej decyzją I instancji i stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.
Argumentację na poparcie powyższego zarzutu organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Skarżąca nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem. Z tego mianowicie powodu, że – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, eksponowane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji kasacyjnej niedostateczne określenie przez organ I instancji podstaw prawnych odnośnie do stwierdzonych naruszeń z lp. 5.1, lp. 5.2, lp. 5.3 oraz lp. 5.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, nie mogło w świetle art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniać uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie jest zasadna, a postawiony w niej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 138 § 2 i art. 15 oraz w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji prawidłowo i w pełni zasadnie ocenił, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja kasacyjna wydana została z naruszeniem prawa.
Jeżeli za uzasadnione uznać twierdzenie, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia decyzji wydanej przez organ I instancji, a więc instytucją procesową służącą realizacji uprawnienia do żądania weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji, co oznacza, że istotą odwołania jest żądanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, to prowadzi to do wniosku, że postępowanie odwoławcze ma przede wszystkim charakter kontrolny, bowiem jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej, a dopiero w ramach tych uprawnień kontrolnych organ odwoławczy może podejmować zarówno decyzje uchylające zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzygającą w tym zakresie o istocie sprawy (decyzje merytoryczne, odpowiednio reformatoryjne), jak i decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja kasacyjna), albo inne decyzje, do których należy także decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016).
Za oczywiste przy tym należy uznać to, że realizacja omawianych kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego nie może mieć dowolnego charakteru, albowiem za każdą z decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu decyzji organu odwoławczego (por. art. 138 k.p.a.), w relacji do danej sprawy oraz jej rozstrzygnięcia przez organ I instancji muszą stać określone racje – przesłanki – natury faktycznej oraz prawnej uzasadniające jej podjęcie. Co przy tym nie mniej istotne, ale też i oczywiste, w odniesieniu do każdej spośród decyzji wymienionych w art. 138 k.p.a., racje te – przesłanki – są odmienne.
Przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej zostały jasno i precyzyjnie określone przez ustawodawcę. Z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie wynika bowiem, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Jeżeli przywołany przepis prawa ma charakter przepisu kompetencyjnego, a przepisy tego rodzaju podlegają wykładni ścisłej, co znajduje swoje uzasadnienie w zasadzie zakazu domniemywania kompetencji, to za oczywiste należy uznać, że ścisłej wykładni podlegają (również) przesłanki wydania decyzji, o której w nim mowa. Co więcej, z konwencji językowej, którą na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. operuje ustawodawca jasno i wyraźnie wynika również, że decyzja o której w nim mowa może być podjęta jedynie w sytuacji kumulatywnego ziszczenia się wymienionych w tym przepisie przesłanek, które pozostają ze sobą w ścisłym funkcjonalnym i merytorycznym związku, a mianowicie stanowczego stwierdzenia oraz wykazania przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co oznacza, że chodzi o ten zakres sprawy, w odniesieniu do którego na zasadzie równoznaczności należy przyjąć, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co nie pozostaje bez wpływu na możliwość rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, w tym przy wykorzystaniu instytucji dodatkowego uzupełniającego postępowania dowodowego, o której mowa w art. 136 k.p.a. Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii za nie mniej istotne należy uznać i to, że wykładnia zorientowana na cel oraz funkcje art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnia twierdzenie, że przesłanka naruszenia przepisów postępowania, o której w nim mowa odnosi się przede wszystkim do naruszenia przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające.
Decyzja kasacyjna – a więc decyzja o stricte procesowym charakterze – może być więc wydana tylko w sytuacji opisanej w hipotezie normy kompetencyjnej z art. 138 § 2 k.p.a., to jest wówczas, gdy organ odwoławczy w stanowczy i przekonujący sposób stwierdzi oraz wykaże kumulatywne ziszczenie się określonych tym przepisem przesłanek jej podjęcia – tylko bowiem wówczas, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ I instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb jej rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Skoro tak, to wydania decyzji, o której mowa w wymienionym przepisie prawa nie mogą uzasadniać inne przesłanki (racje), niż te które jasno i wyraźnie z przepisu tego wynikają.
Jeżeli tak, to wydania decyzji kasacyjnej nie mógł uzasadniać podnoszony przez organ odwoławczy argument o braku dostatecznego określenia przez organ I instancji podstaw prawnych odnośnie do stwierdzonych naruszeń z lp. 5.1, lp. 5.2, lp. 5.3 oraz lp. 5.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Nie jest to bowiem argument, na podstawie którego można byłoby w korespondencji do art. 138 § 2 k.p.a. zasadnie twierdzić oraz przekonująco wykazać, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w związku z czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Kwestia prawidłowej oceny prawnej faktów ustalonych w toku postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji (to jest stwierdzonych w toku kontroli naruszeń, w odniesieniu do których organ odwoławczy nie formułował żadnych wątpliwości, gdy chodzi o ustalenia faktyczne stanowiące podstawę przypisania ich stronie), a co za tym idzie kwestia zastosowania dla potrzeb tej oceny właściwych przepisów prawa materialnego – a tego właśnie dotyczy zasadnicza oś sporu w sprawie – nie może uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej, albowiem nie stanowi normatywnej przesłanki jej podjęcia (por. również wyroki NSA z dnia: 25 maja 1983 r., sygn. akt II SA 403/83; 29 września 1987 r., sygn. akt IV SA 220/87; 23 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1037/97).
Zwłaszcza, gdy w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów podkreślić, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu tezy przeciwnej nie uzasadnia argument z autorytetu Naczelnego Sądu Administracyjnego, na który powołuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (por. s. 4). Z judykatu NSA w sprawie II OSK 664/05 wynika bowiem zgoła odmienne stanowisko, niż to którego prawidłowość zamierza wykazać organ administracji. W uzasadnieniu przywołanego orzeczenia jednoznacznie bowiem stwierdzono, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że "[...] zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, jednocześnie wskazując właściwy przepis w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie." Nie trzeba przy tym w szczególny sposób przekonywać – na co zwrócono także uwagę już na wstępie – że przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. ustanawiają dwie różne podstawy kompetencyjne działania organu odwoławczego, a realizacja kompetencji do wydania decyzji, o których mowa w wymienionych przepisach prawa uzależniona jest od spełnienia odmiennych od siebie przesłanek.
W rekapitulacji przedstawionych argumentów należy więc stwierdzić, że słusznie Sąd I instancji ocenił, iż kontrolowane rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie odpowiada prawu, albowiem wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. oraz trafnie podniósł, że organ odwoławczy zasadniczo nie był pozbawiony możliwości merytorycznego rozpoznania odwołania strony od decyzji organu I instancji oraz wydania adekwatnego w sprawie rozstrzygnięcia chyba, że – jak wynika to z jasnych wytycznych co do dalszego postępowania adresowanego do tego organu – ponownie rozpoznając sprawę wykazałby zaistnienie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.