Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 2 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2020/13, wydanym w sprawie ze skargi Miasta i Gminy Sz.na decyzję Ministra Finansów z dnia 8 lipca 2013 r. nr. w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł na tle następującego stanu sprawy:
W maju i czerwcu 2010 r. w województwie małopolskim miała miejsce powódź, która dotknęła m.in. mieszkańców Gminy Sz..
Małopolski Urząd Wojewódzki w K. pismami z dnia 18 i 28 czerwca 2010 r., działając na podstawie art. 22 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), przekazał zainteresowanym wójtom, burmistrzom i prezydentom miast procedurę przyznawania dotacji na pomoc dla osób, które poniosły straty w następstwie wspomnianej powodzi.
Zgodnie z art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego.
W myśl art. 40 ust. 2 powołanej ustawy zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej.
Zgodnie z omawianą procedurą udzielania pomocy przysługuje ona, w ramach przyznanej dotacji, rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, zwanym dalej "osobami uprawnionymi", na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który uległ zniszczeniu lub uszkodzeniu związku z powodzią, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r. (pkt 1.) W świetle punktu 9, z powołaniem się na ustawę o pomocy społecznej, prawo do pomocy uzależnione jest od miejsca zamieszkania i przebywania na terytorium Polski. Ustawa o pomocy społecznej, jak wskazano, nie definiuje pojęcia miejsca zamieszkania, dlatego zasadne jest odwołanie się do definicji zawartej w art. 25 Kodeksu cywilnego, w myśl którego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Wskazaną na wstępie decyzją Ministra Finansów z dnia 8 lipca 2013 r. utrzymano w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 stycznia 2013 r. nr WF-II.3241.1.33A.2011 określającą Miastu i Gminie Sz., dalej "skarżąca", kwotę dotacji w łącznej kwocie 130.076,99 zł, podlegającej zwrotowi do budżetu państwa.
Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 1 tej ustawy dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W myśl art. 169 ust. 6 ustawy w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.
Jak ustalono, w odniesieniu do 8 przypadków z kwoty celowej dotacji skarżąca przyznała zasiłki właścicielom uszkodzonych budynków mającym miejsce stałego zamieszkania poza miejscem dotkniętym skutkami powodzi, z reguły zamieszkującym na terenie innej gminy. W uszkodzonych budynkach mieszkały osoby bliskie wspomnianym wnioskodawcom. W ocenie organu w tych przypadkach wypłata zasiłków nastąpiła z naruszeniem wskazanej procedury przyznawania dotacji celowej, co rodzi po stronie skarżącej obowiązek zwrotu w tej części dotacji.
Rozpoznając skargę na wspomnianą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił tę decyzję, o czym była mowa na wstępie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w następstwie omawianej powodzi wszystkie osoby, którym skarżąca przyznała pomoc w formie zasiłków celowych, poniosły straty. Poniesienie straty jest przesłanką dla ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego, na co wskazuje przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca prawidłowo przyznała z dotacji pomoc doraźną właścicielom budynków, które zostały zniszczone w wyniku powodzi. Z powyższych względów za błędne Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko organu, iż osoba nie zamieszkująca w zniszczonym powodzią budynku, będąca jej właścicielem, nie jest beneficjentem omawianej pomocy.
Nie jest także przeszkodą dla ubiegania się o pomoc miejsce zamieszkania wnioskodawcy na terenie innej gminy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ wadliwie powołał się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, bez odniesienia się do art. 35 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz.U. Nr 123, poz. 835 ze zm.).
Stosownie do art. 35 powołanej ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. Minister Finansów może utworzyć w 2010 r. rezerwę celową z przeznaczeniem na sfinansowanie usuwania skutków powodzi i przenieść do tej rezerwy kwoty planowanych wydatków budżetowych zablokowane na podstawie art. 177 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z tym, że wymogu uzyskania opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu, o której mowa w art. 177 ust. 6 tej ustawy, nie stosuje się (ust. 1). Do udzielania dotacji jednostkom samorządu terytorialnego poszkodowanym na skutek powodzi nie stosuje się terminu, o którym mowa w art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (ust. 2). Do kwoty dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego poszkodowanych na skutek powodzi, przeznaczonej na zadania własne związane z usuwaniem skutków powodzi, nie stosuje się warunku określonego w art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (ust. 3).
Według Sądu pierwszej instancji w sprawach z zakresu pomocy społecznej związanych z usuwaniem skutków powodzi, jaka miała miejsce w 2010 r., właściwym do rozpoznania wniosku jest gmina, na terenie której skutki takie wystąpiły. Wyłącznie bowiem gminy i miejscowości, na terenie których wystąpiła powódź i które są wymienione w przepisach wydanych stosownie do dyspozycji art. 2 wspomnianej ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r., otrzymują środki przeznaczone na określony cel, tj. na likwidację skutków powodzi, jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r., i są uprawnione do dysponowania tymi środkami. Nie do zaakceptowania jest w tym przypadku interpretacja, że o właściwości organu do załatwiania spraw związanych z usuwaniem skutków powodzi przesądza, stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o taką pomoc. Mogłaby ona prowadzić do takiej sytuacji, że o wydatkowaniu środków gminy, na terenie której wystąpiła powódź, decyduje zupełne inna gmina, nie posiadająca w swoim budżecie środków przeznaczonych na ten cel.
Minister Finansów wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach wskazanych w przepisach art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1) art. 169 ust. 6 w związku z art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 powołanej ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że w sprawie doszło do wykorzystania przez skarżącą przyznanej dotacji celowej zgodnie z przeznaczeniem, ponieważ zdaniem Sądu pierwszej instancji wszystkie osoby, którym skarżąca przyznała pomoc w formie zasiłków celowych, poniosły straty w następstwie powodzi, która miała miejsce w 2010 r., co oznacza że spełniły normatywne kryteria do otrzymania wnioskowanego przez siebie świadczenia. W efekcie błędnej wykładni doszło również do niewłaściwego zastosowania tych przepisów w sprawie,
- 2) art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a., w związku z wskazanymi w pkt 1 przepisami, w związku z art. 7 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak objęcia zakresem analizy sprawy wszystkich okoliczności jej dotyczących, brak uwzględnienia stanu faktycznego sprawy, w tym błędne założenie, że wszystkie osoby zamieszkujące w uszkodzonych budynkach nie miały prawa do zamieszkiwania w innym miejscu, oraz przez brak analizy i odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji podnoszonej w sprawie przez Ministra Finansów,
- 3) art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię i zastosowanie prowadzące do uznania, że o właściwości organu do załatwienia spraw związanych z usuwaniem skutków powodzi nie przesądza, stosownie do art. 101 ust. 1 tej ustawy, miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o taką pomoc,
- 4) art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę, poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie,
- 5) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji i w efekcie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów, pomimo braku ku temu podstaw,
- 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji bez dokonania pełnej oceny materiału dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.
Najdalej idącym zarzutem naruszenia przepisów postępowania jest zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; LEX nr 590810). Toteż, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy.
W sprawie nie zostały również naruszone przepisy art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przynajmniej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w świetle przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji należycie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, jednakże wyprowadził z niego błędne wnioski, tym samym dopuszczając się do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania, a w szczególności art. 151 p.p.s.a. są konsekwencją tego stanu rzeczy.
Przechodząc do oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego omawiana dotacja, co wymaga podkreślenia, udzielona została ze środków budżetu państwa. Jak wskazano w uchwale całej Izby Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r., I GPS 1/11 (ONSAiWSA 2009/6/102) środki finansowe tworzące budżet państwa podlegają szczególnej ochronie. Jednym z elementów tej ochrony jest nakaz, aby wszelkie świadczenia pochodzące z zasobów publicznych znajdowały uzasadnienie w potrzebie realizacji określonych celów, znajdujących uzasadnienie konstytucyjne. Konieczność ochrony tego majątku zatem opiera się na normie wyrażonej w art. 1 Konstytucji RP, który mówi, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (por. B. Banaszkiewicz: Konstytucyjne prawo do własności /w:/ Konstytucyjne podstawy systemu prawa, red.
M. Wyrzykowski, Warszawa 2001, s. 51). Toteż, przy interpretacji przepisów dotyczących wydatkowania dotacji powyższe względy, także na gruncie ustawy o pomocy społecznej, determinują konieczność dawania prymatu wykładni językowej, a ponadto co do zasady przepisy te powinny być interpretowane ścieśniająco.
W zaskarżonym wyroku nie tylko uchybiono tym zasadom, ale także, co trafnie zarzuciła skarga kasacyjna, naruszono przepis art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. O czym była już mowa, z powołaniem się na przepis art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, Małopolski Urząd Wojewódzki w K.przekazał skarżącej wiążącą ją procedurę przyznawania dotacji na pomoc związaną z usuwaniem skutków wspomnianej powodzi osobom zamieszkujących w budynkach (lokalach) uszkodzonych w wyniku tej powodzi. Skarżąca, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, w sposób oczywisty naruszyła pkt 9 omawianej procedury, przyznając pomoc osobom mającym stałe miejsce zamieszkania w budynkach i lokalach, które nie ucierpiały w wyniku powodzi, a tym bardziej przyznając pomoc osobom zamieszkującym na terenie innych gmin.
Tym samym, co trafnie zarzuciła skarga kasacyjna, w sprawie naruszono przepis art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż w świetle tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Innymi słowy, także z naruszeniem tego przepisu skarżąca przyznawała finansowaną z dotacji pomoc osobom zamieszkującym w innych gminach.
Nie sposób podzielić, z powołaniem się na wspomnianą ustawę z dnia 24 czerwca 2010 r., stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż w odniesieniu do wniosków osób zamieszkujących na terenie innych gmin, skarżąca była właściwą do rozpoznania wniosku tych osób. Pogląd ten nie ma umocowania w żadnym przepisie tej ustawy, w tym także w przepisach jej art. 35, które wskazał Sąd pierwszej instancji. Ponadto na przepisy tej ustawy nie powoływała się procedura przyznawania dotacji przesłana przez Małopolski Urząd Wojewódzki w K., datowana 28 czerwca 2010 r., a więc już po uchwaleniu ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. Niezależnie od powyższego w świetle definicji osoby poszkodowanej skutkami powodzi, zawartej w art. 3 pkt 2 tej ustawy, nie jest nią osoba, która na skutek powodzi nie utraciła możliwości korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu, a do takich należy zaliczyć wspomnianych wnioskodawców, którzy na stałe mieszkali w budynkach (lokalach) znajdujących się na terenie innej gminy, a więc nie dotkniętych skutkami powodzi.
W tym stanie sprawy, stosownie do przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.