Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 306/14 uwzględnił skargę Z. K. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 grudnia 2013 r. nr.w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania i uchylił zaskarżony akt.
Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne:
Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia 13 grudnia 2013 r. nr., działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez Z. K., dalej "skarżący", odwołania od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 9 sierpnia 2013 r. nr..
Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 9 sierpnia 2013 r. nakazał skarżącemu zwrot środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako: "PFRON") przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za wymienione w decyzji okresy. Pomimo dwukrotnego awizowania w dniach 13 i 21 sierpnia 2013 r. decyzja nie została odebrana przez skarżącego.
Pismem z dnia 21 października 2013 r. PFRON powiadomił skarżącego, iż w dniu 14 listopada 2013 r. upływa termin zwrotu należności wynikającej z decyzji z dnia 9 sierpnia 2013 r.
W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 4 listopada 2013 r. poinformował PFRON, iż nie otrzymał decyzji z dnia 9 sierpnia 2013 r., a o jej istnieniu dowiedział się dopiero z pisma organu z dnia 21 października 2013 r. Wniósł o przesłanie mu powołanej decyzji wraz z uzasadnieniem, gdyż jest to niezbędne do sporządzenia odwołania, które zamierza złożyć. Na koniec podkreślił, że niniejsze pismo należy traktować jako "bezwzględną zapowiedź odwołania".
Pismem z dnia 21 listopada 2013 r. PFRON poinformował skarżącego o wysłaniu na jego adres wspomnianej decyzji. Przesyłka była dwukrotnie awizowana, a zatem doręczona w dniu 28 sierpnia 2013 r. w trybie określonym w art. 44 k.p.a.
W dniu 28 listopada 2013 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji z dnia 9 sierpnia 2013 r., podnosząc okoliczność przebywania na urlopie od dnia 12 sierpnia do 30 sierpnia 2013 r. Ponadto nie zastał żadnych zawiadomień pocztowych o konieczności odbioru jakichkolwiek przesyłek poleconych. Wymienioną powyżej decyzję Prezesa Zarządu PFRON otrzymał dopiero na własną prośbę w dniu 25 listopada 2013 r. i tę datę należy traktować jako dzień jej doręczenia. W dalszej części uzasadnienia odwołania skarżący wyjaśnił przyczyny nieterminowego opłacania składek ubezpieczeniowych.
Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia 13 grudnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podniósł brak wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W..
Sąd pierwszej instancji wspomnianym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie z powodu naruszenia przepisów postępowania.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu o wniesieniu odwołania od wspomnianej decyzji z uchybieniem terminu, o którym mowa 129 § 2 k.p.a. Termin do wniesienia odwołania upływał bowiem z dniem 11 września 2013 r., a odwołanie wniesiono 28 listopada 2013 r. Jednakże przedwczesny jest pogląd organu, aby skarżący nie wnioskował o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W treści pisma z dnia 4 listopada 2013 r. skarżący wskazał na fakt nieotrzymania decyzji z dnia 9 sierpnia 2013 r., a o jej istnieniu dowiedział się z pisma organu z dnia 21 października 2013 r. Wniósł o przesłanie mu decyzji z uzasadnieniem, gdyż jest to niezbędne do sporządzenia odwołania, które zamierza złożyć. Na koniec dodał, że niniejsze pismo należy traktować jako "bezwzględną zapowiedź odwołania".
Zdaniem Sądu pierwszej instancji tak sformułowana treść pisma nasuwa wątpliwości co do intencji skarżącego, w szczególności czy miał on zamiar wnioskować także o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Powołanie się na fakt powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji z dnia 9 sierpnia 2013 r. dopiero z pisma PFRON z dnia 21 października 2013 r. może bowiem sugerować, iż skarżący podjął próbę usprawiedliwienia opóźnienia we wniesieniu odwołania. Zatem – ze względu na wskazane okoliczności – organ zobligowany był do wyjaśnienia kwestii intencji strony w tym zakresie. Tym samym powinien rozważyć skierowanie do skarżącego wezwania, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. celem wyjaśnienia, czy jego intencją było złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu.
W ocenie Sądu pismo skarżącego z dnia 4 listopada 2013 r. powinno wzbudzić wątpliwości organu co do treści żądania w nim zawartego. Wątpliwości te powinny zaś stanowić podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli strony. Działaniu organu w tym zakresie musiało natomiast towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika bowiem, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Poza tym na organie ciąży powinność należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). W końcu organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.
W rozpoznawanej sprawie wskazane wyżej obowiązki procesowe nie zostały dochowane.
We wskazaniach co do ponownego rozpatrzenia sprawy Sąd pierwszej instancji pouczył organ o powinności zastosowania się do trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a., a w szczególności zwrócenia się do skarżącego o jednoznaczne wyjaśnienie treści żądania zawartego w piśmie z dnia 4 listopada 2013 r., a po ustaleniu intencji skarżącego, podjęcie dalszego działania w sprawie.
Minister Pracy i Polityki Społecznej w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 58 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może zostać złożony w sposób dorozumiany, a w związku z tym uznanie, że pogląd organu, iż skarżący nie wnioskował o przywrócenie terminu jest co najmniej przedwczesny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej jest stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. związany zarzutami w niej zawartymi i bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która występuje w przypadkach wymienionych enumeratywnie w § 2 tego przepisu. W związku z tym, że w niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności mogących prowadzić do nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, zakres sprawy wyznaczać będzie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego.
W pierwszej kolejności, co wymaga podkreślenia, skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Zatem, skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065, a także J.P.
Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 382). Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a,), nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.
Powyższy mankament skargi kasacyjnej odnosi się do ogólnie wskazanego w skardze kasacyjnej art. 58 k.p.a., składającego się z trzech jednostek redakcyjnych stanowiących odrębne paragrafy, nie precyzując który z tych przepisów stanowi podstawę kasacyjną.
Ponadto, o czym była już mowa, a co ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy, Sąd pierwszej zarzucił organowi naruszenie w sprawie przepisu art. 64 § 2 k.p.a., co było istotnym powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia z dnia 13 grudnia 2013 r., wskazując w zaleceniach uzasadnienia wyroku na powinność zastosowania się organu do trybu wskazanego w tym przepisie. Natomiast tego przepisu skarga kasacyjna nie objęła swym zarzutem. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, jako działający w granicach skargi kasacyjnej, pozbawiony został możliwości skontrolowania pod tym kątem zaskarżonego wyroku.
W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).