Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 472/12, oddalił skargę T. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Dnia [...] maja 2005 r. T. P. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. (następnie dwukrotnie korygowany).
Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał T. P. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 w łącznej wysokości 1.723,94 zł, w tym: 1.467,00 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej i 256,94 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej. Przyznane płatności w dniu [...] maja 2006 r. zostały przekazane na rachunek bankowy wnioskodawcy.
W dniu [...] września 2006 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę na miejscu i stwierdzono m.in., że na działkach rolnych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie jest prowadzona działalność rolnicza, a ponadto grunty rolne, położone na tych działkach nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r., co skutkuje trwałym wykluczeniem z płatności powierzchni, na której grunty takie są położone.
W związku z powzięciem informacji o istotnych dla sprawy nowych okolicznościach faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który ją wydawał, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania wnioskodawcy płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] maja 2006 r. przyznającą T. P. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2005r. oraz odmówił wnioskodawcy przyznania tych płatności. Strona nie wniosła odwołania od tej decyzji.
Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności wypłaconych na podstawie uchylonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] maja 2006 r.
Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Prezes ARiMR ustalił T. P. kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 w wysokości 1.467,00 zł.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył T. P. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Prezes ARiMR utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Organ stwierdził, że z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której wnioskodawca uzyskał płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2005 r., strona utraciła uprawnienie do uzyskania tych płatności, w związku z czym przekazane środki pieniężne zostały pobrane nienależnie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. T. P. wniósł o "unieważnienie i anulowanie" decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu podniósł, iż kontrola przeprowadzona w 2006 r. mogła potwierdzić wyłącznie stan na wrzesień 2006 r., ocena sytuacji na gruncie w okresie wcześniejszym jest powoływaniem się na stan czysto hipotetyczny, niepotwierdzony żadnymi dowodami materialnymi. Skarżący wskazał również na przedawnienie sprawy, bowiem w jego ocenie, należy badać sprawę przysługującej na rok 2005 płatności, a nie jej przyznania, czyli wpływu na rachunek beneficjenta. Zarzucił także naruszenie dwuinstancyjności postępowania z uwagi na przysługujący środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który jest rozpatrywany przez ten sam organ.
W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę.
Sąd I instancji stwierdził, że sprawa przyznania skarżącemu płatności za rok 2005 stanowiła przedmiot odrębnego postępowania, zakończonego wydaniem decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. w dniu [...] kwietnia 2010 r. Z uwagi na fakt, iż od decyzji tej skarżący nie wniósł odwołania, stała się ona ostateczna. Podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty, związane z wypowiedzeniem umowy dzierżawy i koniecznością powstrzymania się od prowadzenia działalności rolnej od czerwca 2006 r., nie mogą być zatem brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym ustalenia czy nastąpiło nienależyte lub nadmierne pobranie środków.
Wskazując na treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o ARiMR), Sąd I instancji podniósł, że przyznane skarżącemu płatności bezpośrednie pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, zaś płatności z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej – z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na finansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) ustawy o ARiMR, zatem zastosowana procedura dotycząca ustalenia nienależnie pobranych płatności jest właściwa.
Sąd stwierdził, że płatnością nienależną jest płatność przyznana niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Zdaniem WSA, ustalenie, iż dokonano wypłaty z uchybieniem któregokolwiek z warunków, będzie oznaczało nieprawidłowe wydatkowanie kwot pomocy, których zwrotu, jako płatności nienależnej, należy dochodzić.
Sąd podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie płatności dokonano na podstawie decyzji, którą w wyniku wznowienia postępowania uchylono. Z chwilą, gdy decyzja uchylająca stała się ostateczna, płatności bezpośrednie wypłacone rolnikowi na podstawie uchylonej decyzji stały się płatnościami nienależnymi.
Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał zarzut przedawnienia gdyż żądanie zwrotu płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. W niniejszej sprawie wypłata płatności nastąpiła w dniu [...] maja 2006 r., natomiast decyzja Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności została doręczona skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2010 r., a więc przed upływem czterech lat od daty płatności.
W ocenie WSA, organ zasadnie uznał, iż podmiot nie działał w dobrej wierze, bowiem składając w dniu [...] maja 2005 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005, podpisał oświadczenie z sekcji IX na stronie 4 "Oświadczenia i zobowiązania", że: "zobowiązuje się do utrzymywania gruntów rolnych, zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska". Sąd podkreślił, że skarżący wiedział o ciążących na nim obowiązkach związanych z przystąpieniem do programu.
Za niezasadny WSA uznał ponadto zarzut naruszenia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazując na treść art. 29 ust. 4 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym w przedmiotowym postępowaniu stronie zamiast odwołania przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
II
Skargę kasacyjną złożył T. P. Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- - przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy o ARiMR, poprzez niezłożenie podpisu pod decyzją oraz braku stosownego pełnomocnictwa do jej wydania przez osobę, której pieczątka widnieje na decyzji oraz obrazę art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] pomimo, że w przedmiotowej sprawie istniała już wcześniej wydana decyzja nr [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł, że w sprawie przyznania płatności wydano z dniu [...] kwietnia 2010 dwie decyzje: [...], przy czym wskazał, że chodzi o rozstrzygnięcia o płatnościach ONW.
Dalej wskazał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2010r. [...] jest wadliwie podpisana, gdyż zawiera tylko parafkę i imienną pieczątkę pracownika P. P. i brak powołania się na upoważnienie wydane przez Prezesa ARiMR i nie wiadomo czy upoważnienie takie jest w aktach.
Kasator podniósł, że również decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2011 r. nr [...] jest podpisana tylko parafką T. G. i brak upoważnienia Prezesa ARiMR do jej wydania.
Zdaniem kasatora także decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] jest wadliwie podpisana parafką R. M. oraz brak upoważnienia Prezesa ARiMR do jej wydania i brak powołania się na to upoważnienie.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.
Z treści skargi kasacyjnej wynika, że kasator nie wie, w jakiej sprawie wnosi skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia więc, że przedmiotem kontroli sądowej są rozstrzygnięcia w sprawie określenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich, nie natomiast płatności ONW. Okoliczność, że płatności bezpośrednie były nienależne, wynika z prawomocnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]. Decyzja ta tworzy wiążący stan prawny, który jest niejako punktem wyjścia do wydania obu decyzji w sprawie określenia kwot nienależnie pobranych płatności bezpośrednich, jednak nie jest przedmiotem tej sprawy. Podkreślić należy, że wymieniona w zarzucie kasacyjnym i kwestionowana przez kasatora decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] nie była zaskarżona przez T. P. w trybie administracyjnym, jest więc ostateczna i prawomocna i nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.
W tym stanie rzeczy wszystkie zarzuty dotyczące tej decyzji należy uznać za całkowicie bezprzedmiotowe i nieusprawiedliwione, bowiem nie mogą one być przedmiotem merytorycznych rozważań w rozpatrywanej sprawie.
Również twierdzenia i zarzuty dotyczące decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] pozostają poza zakresem sprawy niniejszej i są całkowicie gołosłowne, bowiem nie znajdują żadnego potwierdzenia w aktach sprawy niniejszej, której przedmiotem jest kontrola innych decyzji, innego organu i w innym przedmiocie.
Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie były natomiast dwie decyzje Prezesa ARiMR:
1/ decyzja z dnia [...] września 2011 r. nr [...] i 2/ utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia T. P. kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r.
Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych dotyczących wad formalnych wyżej wymienionych decyzji Prezesa ARiMR, powodujących ich nieważność, należy uznać, że są one nieusprawiedliwione.
Decyzja z dnia [...] września 2011 r., nr [...] została wydana na mocy pisemnego imiennego upoważnienia wydanego przez Prezesa ARiMR dla Zastępcy Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR T. G. W podstawie prawnej decyzji powołany jest m.in. art. 29 ust. 3 ustawy o ARiMR, który stanowi, że Prezes Agencji może upoważniać pracowników Agencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach nienależnie pobranych środków publicznych. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pisemne upoważnienie Prezesa ARiMR dla T. G. Decyzja podpisana jest nieczytelnie, jednak obok podpisu odręcznego umieszczona jest czytelna, imienna pieczątka T. G. z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska wraz z informacją, iż działa on na podstawie upoważnienia Prezesa ARiMR. Nie ulega wątpliwości, że tak podpisana decyzja spełnia wymogi z art. 107 § 1 k.p.a.
Decyzja z [...] grudnia 2011 r. nr [...], wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy, podpisana jest nieczytelnie, jednak obok podpisu odręcznego umieszczona jest czytelna, imienna pieczątka Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich R. M. z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska wraz z informacją, iż działa ona na podstawie upoważnienia Prezesa ARiMR. W podstawie prawnej i uzasadnieniu decyzji powołany jest art. 29 ust. 4 ustawy o ARiMR. W aktach administracyjnych sprawy brak było pisemnego upoważnienia dla R. M. do wydawania decyzji w imieniu Prezesa ARiMR, jednak brak tego dokumentu w aktach administracyjnych został uzupełniony na wezwanie Sądu I instancji i stosowne upoważnienie zostało dołączone do akt sądowych (k. 78 akt). Zatem zarzut dotyczący wskazanych w skardze kasacyjnej wad tej decyzji nie ma potwierdzenia w faktach, decyzja spełnia wymogi formalne i nie jest dotknięta nieważnością.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.