Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 2 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 89/14, w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2013 r. nr 94/13 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy z zastrzeżeniem dopełnienia warunków z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" – uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz J. N. zwrot kosztów postępowania sądowego.
Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
J. N. złożyła [...] czerwca 2011 r. w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR we W. wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] przyznał skarżącej pomoc finansową w wysokości 75.000 zł z zastrzeżeniem dopełnienia warunków w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".
Skarżąca [...] grudnia 2011 r. złożyła wniosek o płatność w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Do wniosku załączyła dokumenty potwierdzające dopełnienie warunków (oświadczenie o podjęciu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym, umowę dzierżawy, zaświadczenie KRUS o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników). Kwota pomocy w wysokości 75.000 zł została [...] grudnia 2012 r. przekazana na konto bankowe strony.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. [...] marca 2012 r. skierował do Prokuratury Rejonowej w Lubaniu zawiadomienie o możliwości popełnienia przez stronę przestępstwa wyłudzenia środków wypłaconych z tytułu pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".
Skarżąca [...] kwietnia 2012 r. zwróciła się do Dyrektora OR ARiMR z prośbą o zmianę założeń biznesplanu dotyczącą możliwości wydzierżawienia dodatkowych działek celem pełnej realizacji zobowiązania. Następnie pismem z [...] lipca 2012 r. pełnomocnik strony zwrócił się z wnioskiem o wyłączenie organu od udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zmianę terminu czynności kontrolnych gospodarstwa rolnego. Wniosek o wyłączenie organu został uzupełnionym pismem z [...] stycznia 2013 r.
Decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. nie wyraził zgody na zmianę biznesplanu, natomiast Prezes ARiMR decyzją z [...] stycznia 2013 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Postanowieniem z [...] marca 2013 r. Prezes ARiMR wyłączył Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. od prowadzenia postępowania administracyjnego i wyznaczył Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. do prowadzenia sprawy skarżącej.
Następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wszczął postępowanie w sprawie wypełnienia warunków wynikających z decyzji z [...] września 2011 r. nr [...]. Postanowieniem z [...] maja 2013 r. włączono do postępowania raport z czynności kontrolnych na miejscu w gospodarstwie skarżącej, podjętych [...] lipca 2012 r. oraz wyników przeprowadzonej kontroli administracyjnej krzyżowej ex-post dotyczącej roku 2012 odnośnie do realizacji zobowiązań wieloletnich skarżącej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji z [...] września 2011 r. o przyznaniu skarżącej pomocy z zastrzeżeniem dopełnienia warunków w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", uznając, że strona nie dopełniła warunku nabycia gospodarstwa wskazanego w biznesplanie, w terminie 180 dni od daty doręczenia decyzji z [...] września 2011 r.
Strona wniosła odwołanie od tej decyzji.
Prezes ARiMR decyzją z [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" może być wypłacona jedynie po uprzednim złożeniu przez stronę wniosku o płatność i spełnieniu warunków, z zastrzeżeniem dopełnienia których została wydana decyzja o przyznaniu pomocy w okresie 180 dni od dnia otrzymania decyzji o przyznaniu pomocy. Niedopełnienie powyższych obowiązków powoduje wygaśnięcie decyzji o przyznaniu pomocy.
Organ stwierdził, że z przeprowadzonej [...] lipca 2012 r. kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni wynika, że powierzchnia użytków rolnych posiadanych przez skarżącą na podstawie zawartej umowy dzierżawy wynosiła 1,87 ha. Zdaniem Prezesa ARiMR wyniki kontroli na miejscu w praktyce mają rozstrzygające znaczenia dla ustalenia, jak w rzeczywistości przedstawia się wypełnienie przez stronę warunków zawartych w decyzji z [...] września dotyczących nabycia lub wejścia w posiadanie gospodarstwa wskazanego w biznesplanie o powierzchni użytków rolnych nie mniejszej niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju tj. 10,23 ha. Przy czym termin "powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję Europejską. Kluczowe znaczenie dla nabycia lub wejścia w posiadanie gospodarstwa wskazanego w biznesplanie ma to, jakie grunty rolne zostały przejęte, ponieważ nie każdy grunt rolny jest użytkiem rolnym.
Prezes ARiMR wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom strony, nie weszła ona w posiadanie powierzchni 26,1109 ha, ponieważ działki nr [...], nie zostały przez nią zgłoszone do biznesplanu jako działki, które zamierza nabyć w terminie 180 dni od dnia doręczenia jej decyzji o przyznaniu pomocy finansowej. Deklarację o chęci nabycia tych działek skarżąca złożyła [...] kwietnia 2012 r., czyli po upływie 180 dni wyznaczonych na nabycie użytków rolnych. Jeśli chodzi o działkę [...] o pow. 10,86 ha wskazaną przez stronę w Planie Rozwoju Gospodarstwa to jest to działka, która jak dowodzą wyniki kontroli na miejscu oraz dokumentacja fotograficzna, poza powierzchnią 1,87 ha, nie była użytkowana rolniczo, bo jest zadrzewiona i zakrzaczona, zatem nie może to być ugór, o jakim jest mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm.).
Organ podkreślił, że decyzja o przyznaniu pomocy finansowej została doręczona stronie [...] września 2011 r., a więc termin spełnienia warunku upływał [...] marca 2012 r. W tej sytuacji wniosek o zmianę biznesplanu złożony [...] kwietnia 2012 r. nie miał znaczenia dla oceny spełnienia warunku nabycia (wejścia w posiadanie) gospodarstwa rolnego wskazanego w biznesplanie.
W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że strona nie wypełniła warunku przejęcia i uzyskania tytułu prawnego do gospodarstwa wskazanego w biznesplanie o powierzchni użytków rolnych nie mniejszej niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie w kraju tj. 10,23 ha, w terminie 180 dni od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy, ponieważ przejęła jedynie 1,87 ha powierzchni.
Prezes ARiMR stwierdził, że o zakwalifikowaniu wydzierżawionych przez skarżącą działek ewidencyjnych do użytków rolnych nie decyduje ostatecznie wskazanie określonej powierzchni jako użytku rolnego w ewidencji gruntów. Obowiązek aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków został uregulowany w art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.). Powołany przepis stanowi, że obowiązek zgłoszenia właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków ciąży na właścicielu gruntów. Skarżąca, jako osoba chcąca rozpocząć działalność rolniczą na gruntach wydzierżawionych, powinna pozyskać informację na temat stanu faktycznego tych gruntów, tym bardziej, że składając wniosek o przyznanie pomocy była zobowiązana do zaplanowania struktury upraw w tym gospodarstwie na okres 6 lat. Fakt, iż grunty te w ewidencji gruntów są zaklasyfikowane do użytków rolnych nie stanowiły podstawy do uznania ich jako takich przez stronę. Zdaniem organu, skarżąca przed wydzierżawieniem gruntów powinna poznać ich stan faktyczny i prawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę J. N..
Sąd uznał, że w zakresie przepisów prawa materialnego organ naruszył § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r.), poprzez stosowanie definicji użytków rolnych, nie mającej zastosowania w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" i bez wskazania podstawy prawnej tej definicji.
Natomiast w zakresie przepisów procesowych Prezes ARiMR naruszył art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich).
WSA odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania zauważył, że wskazywana w zaskarżonych decyzjach definicja użytków rolnych ("całkowita powierzchnia zajmowana przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe"), nie ma oparcia w przepisach mających zastosowanie w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W ocenie Sądu organ prawdopodobnie definicję tę przyjął z art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) NR 73/ 2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/ 2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L z 2009, nr 30, s. 16), który w akapicie drugim stanowi, że do celów niniejszego tytułu "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję dla celów statystycznych.
Zdaniem WSA, organ w żaden sposób, na podstawie obowiązujących przepisów, nie wykazał, że ta definicja winna być stosowana w działaniu "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Skarżąca natomiast słusznie wskazywała, że na stronie internetowej ARiMR, widniała definicja użytków rolnych mająca zastosowanie w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" zupełnie odmienna od przyjętej przez organ w zaskarżonej decyzji. W opisie programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w tytule "Inne ważne informacje" Agencja zamieściła informację dotyczącą sposobu ustalania powierzchni użytków rolnych, zgodnie z którą "Powierzchnię użytków rolnych w gospodarstwie należy obliczyć posługując się wypisem z ewidencji gruntów i budynków. W wypisie podana jest powierzchnia tych gruntów, które sklasyfikowano jako użytki rolne, a więc: gruntów ornych, sadów, łąk trwałych, pastwisk trwałych, gruntów rolnych zabudowanych, gruntów pod stawami, gruntów pod rowami. (...) Obliczoną w ten sposób powierzchnię użytków rolnych należy porównać ze średnią powierzchnią gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w tym województwie, w którym leży gospodarstwo, za rok (...).
Dane dotyczące średniej powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w poszczególnych województwach oraz średniej powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju zamieszczone są na stronie internetowej ARiMR".
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie do pogodzenia z zasadą praworządności było powoływanie się na definicje, które nie wynikają z przepisów obowiązujących w danym postępowaniu administracyjnym. Poza tym beneficjent nie mógł się zapoznać z definicją stosowaną przez organ, bowiem nie wynikała ona z obowiązujących w tym działaniu przepisów, więc definicja ta nie została w wymagany sposób opublikowana. W związku z tym nie można uznać, że skarżąca miała obowiązek się do niej zastosować. Stosowanie dwóch odmiennych definicji w zależności od kontekstu (etapu) sprawy ewidentnie wprowadza stronę w błąd, za który odpowiedzialność ponosi wyłącznie organ administracji. W ocenie WSA powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji, oceniając zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. § 2 pkt 1 lit a) tiret pierwsze rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., zauważył, że przepisy krajowe muszą być interpretowane w duchu przepisów unijnych. Działanie "Ułatwianie startu młodym rolnikom" zostało bowiem ustanowione tymi przepisami. Motyw 16 preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia [...] września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L z 2005 r., nr 277, s. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie 1698/2005), wyznacza kierunek wykładni. Wynika z niego, że przyznanie młodym rolnikom szczególnych przywilejów może ułatwić im zarówno rozpoczęcie działalności, jak i strukturalne dostosowanie ich gospodarstw po podjęciu działalności. Środek wspierający podjęcie działalności powinien być uzależniony od opracowania planu biznesowego jako instrumentu zapewniającego rozwój działalności nowego gospodarstwa rolnego w czasie.
Sąd zaznaczył, że z rozporządzenia 1698/2005 nie wynika konieczność nabycia użytków rolnych, a jedynie spełnienie warunku "po raz pierwszy podejmuje działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący gospodarstwem" (art. 22 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1698/2005). Ponadto obowiązkiem beneficjenta jest również złożenie planu biznesowego dotyczącego rozwoju działalności rolniczej (art. 22 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 1698/2005). W związku z powyższym tylko z przepisów prawa krajowego wynika obowiązek nabycia użytków rolnych o określonej powierzchni.
WSA podniósł, że przepisy krajowe, a w szczególności § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., odwołują się do pojęcia gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z powołanym przepisem za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z kolei w myśl art. 461 Kodeksu cywilnego nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.
Sąd pierwszej instancji, uwzględniając powyższe, podkreślił, że celem działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" jest aktywizowanie młodych ludzi, a także strukturalne dostosowanie ich gospodarstw po podjęciu działalności. W związku z tym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżąca mogła nabyć grunty, które w dokumencie urzędowym (ewidencji gruntów i budynków) zostały uznane za użytki rolne. Obowiązkiem skarżącej była realizacja zobowiązania, zgodnie z Planem Rozwoju Gospodarstwa. W biznesplanie określono rozwój gospodarstwa na gruntach tworzących gospodarstwo, w okresie od 2011 roku do 2018 r. Według Sądu, z danych zawartych w biznesplanie wprost wynika, że część użytków rolnych, określonych jako ugory, będzie sukcesywnie przekształcana w użytki rolne użytkowane rolniczo na łąki i pastwiska użytkowane ekstensywnie, oraz uprawy (rzepak ozimy i jary), a skarżąca zamierza osiągnąć w toku realizacji działania wartość 4 ESU.
Zdaniem WSA, powoływanie się przez organ na postępowania w przedmiocie np. przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2012 r. i ustaloną w ramach tego postępowania powierzchnię kwalifikującą się do płatności nie miało wpływu na wynik postępowania. Są to bowiem odrębne postępowania, prowadzone na podstawie innych uregulowań prawnych zarówno krajowych jak i przede wszystkim unijnych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z akt administracyjnych wynika, że część gruntów skarżącej była zadrzewiona i zakrzaczona. W związku z tym można uznać, że te grunty rolne nie były utrzymywane w dobrej kulturze. Zdaniem WSA, wymóg utrzymywania gruntów w dobrej kulturze jest istotny np. w przypadku przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, ale nie ma znaczenia w sprawie przyznania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Przepisy dotyczące wymienionego działania w żaden sposób nie odwołują się do obowiązku zachowania gruntów w dobrej kulturze.
Sąd zwrócił uwagę, że organ nie odniósł się do faktu, że zgodnie z definicją zamieszczoną na stronie internetowej i mającej swoje źródło w § 67 pkt 1 i § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm.) wydanym na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. nr 100, poz. 1086 ze zm.), użytkami rolnymi są także grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami. Wszystkie te grunty wskazane jako użytki rolne w żaden sposób nie odpowiadałyby definicji użytków rolnych przyjętej przez organ w zaskarżonej decyzji.
WSA przyjął, że w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" definicja użytków rolnych – z racji tego, że przepisy unijne nie wymagają nabycia użytków rolnych – została określone na podstawie powołanych przepisów krajowych. Z przepisów tych wynika, że użytkami rolnymi są wszystkie te grunty, które za użytki zostały uznane w ewidencji gruntów i budynków, a więc grunty, które potencjalnie mogą być użytkowane rolniczo. W ewidencji gruntów i budynków za użytki rolne, a konkretnie za grunty orne uważa się grunty: a) poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję ziemiopłodów rolniczych lub ogrodniczych, w tym grunty, na których urządzone zostały ogrody działkowe oraz szklarnie i inspekty, b) nadające się do uprawy, o której mowa pod lit. a), ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny, drzew (np. choinek) oraz szkółki drzew ozdobnych i krzewów, c) ugory, odłogi.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ ma obowiązek stosować definicję użytków rolnych zamieszczoną na stronie internetowej i podaną do publicznej wiadomości. Sąd stanął na stanowisku, że w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" jest możliwe przyznanie pomocy dotyczącej gruntów, określonych jako użytki rolne, które zostaną w przyszłości przywrócone do produkcji rolnej, tj. będą użytkowane rolniczo.
Prezes ARiMR zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi wniesionej przez J. N. ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię tj. § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. poprzez uznanie, że pojęcie użytków rolnych zawarte w tym przepisie obejmuje grunty, które nie są użytkowane rolniczo.
Skarżąca J. N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej został podniesiony wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r.
W tym miejscu należy zauważyć, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.
Prezes ARiMR zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. przez przyjęcie, że pojęcie użytków rolnych obejmuje grunty, które nie są użytkowane rolniczo. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że WSA niesłusznie uznał, że stosując definicję użytków rolnych wynikającą z § 67 pkt 1 i § 68 oraz załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), organ powinien przyjąć, iż grunty będące odłogami należy traktować jako użytki rolne i doliczyć je do powierzchni gospodarstwa rolnego w kontekście wypełnienia przez beneficjenta warunku nabycia w terminie 180 dni od dnia doręczenia decyzji warunkowej, gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych nie mniejszej niż średnia powierzchnia gospodarstw rolnych w kraju. Ponadto Sąd uznał, że możliwe jest przyznanie pomocy dotyczącej gruntów określonych jako użytki rolne, które zostaną w przyszłości przywrócone do produkcji rolnej, tj. będą użytkowane rolniczo.
Zdaniem Prezesa ARiMR, Sąd pierwszej instancji przeprowadzając wykładnię pojęcia użytków rolnych całkowicie pominął, że z § 3 ust. 4 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. wynika, iż średnią powierzchnię gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w poszczególnych województwach oraz średnią powierzchnię gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju w danym roku przyjmuje się na podstawie informacji ogłaszanych przez Prezesa ARiMR, na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej ustawa o płatnościach). Według organu odwoławczego jeżeli art. 42 ust. 2 ustawy o płatnościach, do którego odesłanie znajduje się w § 3 ust. 4 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., dotyczy wyłącznie terminu i miejsca ogłoszenia przez Prezesa informacji, o której stanowi art. 42 ust. 1 ustawy o płatnościach, to podstawy sposobu ustalania informacji określone w powołanym ostatnio przepisie niewątpliwie mają zastosowanie w sprawach dotyczących przyznawania pomocy finansowej dla młodych rolników.
Dalej Prezes ARiMR wywodził, że jeżeli zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o płatnościach, średnia powierzchnia gruntów rolnych ustalana jest na podstawie składanych wniosków, a zgodnie z art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L Nr 30 z 31 stycznia 2009 r., s. 16 ze zm., dalej rozporządzenie 73/2009), przyznawane są do faktycznie użytkowanych gruntów rolnych, "(...) to trudno przyjąć, ażeby zastosowane przez ustawodawcę w rozporządzeniu odesłanie do art. 42 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, wyłączało możliwość stosowania przez ARiMR w sprawach dotyczących powierzchni użytków rolnych w ramach pomocy finansowej dla młodych rolników definicji z rozporządzenia nr 73/2009, która ma przez ww. odesłanie z § 3 ust. 4 rozporządzenia, większe podstawy zastosowania w sprawach dotyczących przyznawania pomocy finansowej dla młodych rolników aniżeli definicja z rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Za powyższym poglądem przemawiałaby również wykładnia systemowa, gdzie dla pojęcia użytków rolnych w ramach działań realizowanych z udziałem środków unijnych (w tym działań w ramach wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich) stosuje się definicję wskazaną w ww. rozporządzeniu nr 73/2009. Dlatego też nie wydaje się zasadne, aby tylko w przypadku działania dla młodych rolników, do określenia co należy uznać za użytek rolny, miało zastosowanie rozporządzenie o ewidencji gruntów i budynków".
W związku z przytoczonym stanowiskiem Prezesa ARiMR odnośnie do wykładni § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. należy stwierdzić, że nie podważa ono przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni powołanego przepisu.
Przede wszystkim trzeba zaznaczyć, że WSA sformułował swoje stanowisko w sposób nieco odmienny niż podał to organ w skardze kasacyjnej. Sąd uznał bowiem, że użytkami rolnymi są wszystkie grunty, które zostały uznane za użytki rolne w ewidencji gruntów i budynków, a więc grunty, które potencjalnie mogą być użytkowane rolniczo. Sąd pierwszej instancji uzasadniając przyjętą wykładnię § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., podniósł, że przepis ten odwołuje się do pojęcia gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego. Z definicji legalnej gospodarstwa rolnego wynika, że obejmuje ona między innymi grunty rolne, którymi zgodnie z art. 461 Kodeksu cywilnego są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.
Wobec powyższego Sąd uznał, że użytki rolne, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. obejmują grunty, które potencjalnie mogą być użytkowane rolniczo.
Prezes ARiMR w skardze kasacyjnej nie zakwestionował tego stanowiska Sądu pierwszej instancji, koncentrując się na kwestii odwołania się przez Sąd do przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym należy zauważyć, że rozważania Sądu w omawianym zakresie związane były z tym, że na stronie internetowej ARiMR, w opisie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w tytule "Inne ważne informacje" Agencja opublikowała informację dotyczącą sposobu ustalania powierzchni użytków rolnych, z której wynikało, że w tym celu należy posłużyć się wypisem z ewidencji gruntów i budynków. W tym kontekście Sąd stwierdził, że pojęcie użytków rolnych, zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, obejmuje między innymi ugory i odłogi. Stanowisko Sądu koresponduje z założeniami biznesplanu, który został zaakceptowany przez organy ARiMR, przewidującego, że część użytków rolnych określonych jako ugory będzie sukcesywnie przekształcana w użytki rolne, użytkowane rolniczo na łąki i pastwiska użytkowane ekstensywnie oraz uprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji przedstawionej przez Prezesa ARiMR w skardze kasacyjnej dotyczącej wykładni § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że dla potrzeb działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" mają zastosowanie przepisy ustawy o płatnościach i zawarte w tej ustawie definicje legalne. W szczególności z rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. nie wynika, by pojęcie użytków rolnych należało rozumieć w sposób przyjęty w ustawie o płatnościach. W wymienionym rozporządzeniu prawodawca, w § 3 ust. 4, odsyła jedynie do art. 42 ust. 2 ustawy o płatnościach i to wyłącznie w celu wskazania źródła informacji o wielkości średniej powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w poszczególnych województwach i w kraju w danym roku. Z zakresu odesłania nie sposób wywieść, że ustawa o płatnościach ma zastosowanie także przy ustalaniu na potrzeby działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", znaczenia pojęcia "użytki rolne". Tym bardziej nie ma podstaw do przyjęcia, że pojęcie to należy interpretować w oparciu o przepisy rozporządzenia 73/2009.
Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie miał możliwości oceny, w szerszym zakresie, trafności zaskarżonego wyroku.
Jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w sprawie dotychczas nie była rozważana kwestia dopuszczalności wydania decyzji na podstawie § 17 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., w sytuacji gdy wypłata pomocy beneficjentowi już nastąpiła.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).