Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 261/13, wydanym w sprawie ze skargi R. M. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 grudnia 2012 r. nr. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, oddalono skargę.
Sąd pierwszej instancji poczynił następujące ustalenia w sprawie:
Decyzją nr.z dnia 22 lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B., działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), § 2 ust. 1, § 14 ust. 1 i 2, § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, zwane dalej rozporządzeniem z 2009 r.), art. 39 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz.
UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem Nr 1698/2005) oraz art. 104 k.p.a. odmówił przyznania R. M. (skarżąca, beneficjentka) płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że w dniu 14 maja 2009 r. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 w ramach pakietu 2 wariant 2.1 rolnictwo ekologiczne - uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności (powierzchnia 97,32 ha), wariant 2.5 rolnictwo ekologiczne – uprawy warzywne z certyfikatem zgodności (powierzchnia 16,68 ha) oraz pakietu 6 zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie – wariant 6.1 produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych (powierzchnia 114 ha).
Skarżąca, jak wyjaśnił organ, rozpoczęła realizację programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 od 1 marca 2005 r. Następnie po dodaniu nowych działek rolnych w 2007 r., tj. w trzecim roku realizacji programu, skarżąca złożyła w dniu 11 marca 2008 r. oświadczenie, z którego wynika, że została poinformowana o wydłużeniu jej zobowiązania o 5 lat w części dotyczącej zwiększenia obszaru we wniosku za 2007 r. i zobowiązuje się do jego realizacji. W dniu 12 marca 2008 r. złożyła drugie oświadczenie, w którym w związku z dodaniem nowych działek ewidencyjnych, wyraziła zgodę na przedłużenie zobowiązania rolnośrodowiskowego do końca lutego 2012 r.
Organ powołał się na przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), w myśl którego w przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, opracowuje się nowy plan działalności rolnośrodowiskowej. Jak podniósł organ, prawodawca dopuścił możliwość zwiększenia użytków rolnych i kontynuowania dotychczasowego programu jedynie w przypadku, gdy zwiększenie użytków rolnych nastąpiło w pierwszych dwóch latach.
Natomiast dodanie nowych użytków rolnych od trzeciego roku realizacji dotychczasowego programu, jak to miało miejsce w odniesieniu do skarżącej, nakładało obowiązek opracowania nowego planu działalności rolnośrodowiskowej, czego skarżąca nie uczyniła.
Nie zostały też, zdaniem organu, zachowane przez skarżącą zasady przejścia na program rolnośrodowiskowy określone w § 30 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2008 r. Nr 34, poz. 200, zwane rozporządzeniem z 2008 r.). W świetle tego przepisu, rolnikowi który realizuje co najmniej 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem z 2004 r.) może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa w ramach PROW 2007-2013.
W ocenie organu, w stanie faktycznym sprawy, skarżąca mogłaby przejść na tzw. nowy PROW i przekształcić swoje zobowiązanie najwcześniej 1 marca 2010 r., tj. w momencie zakończenia trzeciego roku realizacji programu w ramach PROW 2004-2006.
W następstwie odwołania skarżącej decyzją z dnia 9 sierpnia 2010 r. nr. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając zawartą tam argumentację.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 295/13 Sąd pierwszej instancji oddalił skargę od decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2010 r. nr. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. W świetle tego wyroku, w sprawie bezsporna jest okoliczność rozpoczęcia przez skarżącą realizacji programu rolnośrodowiskowego w 2005 r., a następnie dokonanie w 2007 r. zwiększenia powierzchni gruntów, na której był realizowany wspomniany program rolnośrodowiskowy. Z tych względów podzielono stanowisko organu, że w następstwie wspomnianego zwiększenia powierzchni gruntów skarżąca w 2007 r. niejako na nowo podjęła się realizacji pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006. Powinna więc była, a czego nie uczyniła, sporządzić nowy plan rolnośrodowiskowy.
W tej sytuacji, podzielając stanowisko organu, decyzja o przyznaniu pierwszej płatności stanowi pierwszą decyzję wydaną dla nowego, powiększonego zobowiązania. Dlatego w 2008 r. skarżąca nie mogła jeszcze skorzystać z możliwości przejścia z PROW 2004-2007 na PROW 2007-2013. Możliwe byłoby to najwcześniej w 2010 r., tj. po trzech latach realizacji nowego programu rolnośrodowiskowego.
Od powyższego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną. Postępowanie w tej sprawie toczy się pod sygn. akt II GSK 2127/13.
Jeszcze w trakcie postępowania przed Sądem pierwszej instancji skarżąca pismem z dnia 15 czerwca 2012 r. złożyła do Dyrektora Mazowieckiego Regionalnego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego sporną decyzją z dnia 9 sierpnia 2010 r. nr.. Jak wskazała, zwiększenie powierzchni, na której był realizowany program rolnośrodowiskowy, dokonano w 2006 r. Zmiana ta nastąpiła w drugim roku realizacji programu. Niezgodne ze stanem rzeczywistym było ustalenie organu o zwiększeniu powierzchni w 2007 r., a zatem błędna jest konkluzja organu, iż miało to miejsce w trzecim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego. Skarżąca powołała się na ustalenia organu zawarte w decyzji z dnia 3 września 2007 r. nr., w świetle której zwiększenie powierzchni gruntów, na których realizowany był program rolnośrodowiskowy, nastąpiło w 2006 r.
Postanowieniem Dyrektora Mazowieckiego Regionalnego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 23 lipca 2012 r. nr. odmówiono skarżącej wznowienia postępowania. W ocenie organu jej wniosek został złożony z uchybieniem przepisu art. 148 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Według organu okoliczności, na które powołała się skarżąca we wniosku o wznowienie postepowania, były jej znane znacznie wcześniej, bo w latach 2006-2008.
W zażaleniu na to postanowienie, jak podniesiono, wznowienie postępowania powinno nastąpić z urzędu. Stwierdzone zostały bowiem przyczyny wznowienia. Na tę okoliczność powołano wyrok NSA z dnia 27 marca 2002 r. II SA 2791/00.
Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2012 r. nr 433/2012 Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 23 lipca 2012 r., odmawiające wnioskowanego wznowienia postępowania. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż wniosek skarżącej o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem przepisu art. 148 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, gdyż wykracza to poza zakres postępowania wyznaczonego zażaleniem skarżącej.
Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła organowi odwoławczemu nie zbadanie jej wniosku pod kątem, czy istnieją podstawy do wznowienia postępowania z urzędu.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 261/13 oddalono skargę. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organami, iż wniosek skarżącej o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w przepisie art. 148 § 1 k.p.a.
Od tego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub o jego zmianę poprzez uchylenie skarżonych decyzji organów obydwu instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w art. 174 punkt 1 i 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj:
- a) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 147 oraz art. 145 k.p.a., którego konsekwencją jest pominięcie podniesionego w skardze zarzutu nie dopełnienia przez organ analizy merytorycznych przesłanek wznowienia postępowania wskazanych przez stronę pod kątem wznowienia postępowania z urzędu, pomimo ewentualnego spóźnienia żądania wznowienia postępowania na wniosek strony,
- b) art. 106 § 3 p.p.s.a., którego konsekwencją jest błędne ustalenie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, w zakresie dotyczącym okresu zwiększenia przez stronę powierzchni, na której realizowany był program rolnośrodowiskowy na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.
- c) art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak gruntownej kontroli postępowania dowodowego w zakresie kompletności dowodów, ustaleń faktycznych przyjętych przez organ, brak kontroli legalności decyzji braku wyjścia poza granicę skargi.
- d) art. 148 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię.
Ponadto skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.:
- a) art. 11 Rozporządzenia Komisji WE nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006r. poprzez jego niezastosowanie,
- b) § 2, § 21 ust. 1 oraz § 43 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 poprzez jego błędne niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów postępowania poprzez nierozpoznanie sprawy pod kątem, czy istniały podstawy dla wznowienia postępowania z urzędu, o co wnioskowała skarżąca w zażaleniu do organu odwoławczego i w skardze do Sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna trafnie wywodzi naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, a w szczególności art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nie odniesienie się do wniosków i zarzutów skarżącej dotyczących kwestii nie zbadania, czy w sprawie zachodziły przesłanki dla wznowienia postępowania z urzędu, stosownie do przepisu art. 147 k.p.a. Jak już wspomniano, powołując się na orzecznictwo, taki wniosek skarżąca zawarła w zażaleniu na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Regionalnego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 23 lipca 2012 r. nr. wniesione do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w postanowieniu z dnia 28 grudnia 2012 r. nr. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wyjaśnił bliżej, dlaczego nierozpoznanie omawianego wniosku wykracza poza zakres postępowania wyznaczonego zażaleniem skarżącej.
Analogiczny zarzut skarżąca zawarła w skardze do Sądu pierwszej instancji, który również nie zajął się tym zagadnieniem, naruszając wskazane wyżej przepisy prawa. Uchybienie tym przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w świetle przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Można dodać, iż w świetle tezy nr 2 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2404/11, którą podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, organy nie powinny poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez skarżącego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., ale w oparciu o zebrany materiał powinny rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu oraz dać tym rozważaniom wyraz w uzasadnieniu decyzji.
W tym stanie sprawy na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.