Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny z Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2435/04, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia T. C. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.
Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił T. C. umorzenia należności z tytułu składek uznając, że nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia należności określona w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s.
Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia 20 września 2004 r.
T. C. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powtarzając argumenty zawarte w pismach skierowanych do Zakładu oraz zarzucając Zakładowi niedoinformowanie jej o istniejącym zadłużeniu, przez co należna kwota wzrosła o odsetki.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie zaistniała wada postępowania w postaci naruszenia przepisów w właściwości wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja został wydana przez Prezesa ZUS, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania.
Organem uprawnionym do rozstrzygania spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, składek zdrowotnych, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jego kompetencje wynikają z art. 3 u.s.u.s. W myśl postanowień art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. uprawnionym do wydania decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek jest Zakład, zaś jako organ Zakładu podpisuje je Prezes Zakładu (art. 72 pkt 1 u.s.u.s.).
Sąd stwierdził, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Wydanie takiej decyzji powoduje stwierdzenie jej nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji, dlatego stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji.
W ocenie Sądu, art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministrów, którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną.
Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego.
Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazuje jaki środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji.
W rezultacie Sąd stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 2 k.p.a., którego przepisy stanowią, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Zdaniem Sądu, zgodnie z art. 66 ust. 2 organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej − zabezpieczenie społeczne.
Dodatkowo Sąd wskazał na uchybienia przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.− brak należytego uzasadnienia decyzji obu instancji, oraz art. 10 k.p.a. gdyż nie zapewniono stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. prawa materialnego − art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 5 § 2 pkt 3 i 4 w związku z art. 1 pkt 2 i art. 127 § 3 k.p.a. w wyniku czego WSA wadliwie uznał, że Prezes ZUS nie jest organem administracji publicznej uprawnionym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a odwołanie od jego takiej decyzji winien rozpoznawać Minister Polityki Społecznej
- 2. naruszenie przepisów postępowania − art. 174 pkt 2 p.p.s.a. − poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 2 i § 1 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie sprawy w granicach skargi.
Skarżący zarzucił, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji było stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że odwołania od decyzji z dnia 20 września 2004 r. nie mógł rozpoznać w drugiej instancji Prezes Zakładu, ale powinien to uczynić Minister Polityki Społecznej, jako organ właściwy.
W ocenie skarżącego jest bezsporne, że na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. do kompetencji ZUS należy umarzanie należności z tytułu należności na ubezpieczanie społeczne. W myśl art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek wydaje się decyzję, która jest decyzją administracyjną, co wynika z art. 180 § 1 k.p.a. i art. 123 u.s.u.s. Od decyzji tej nie przysługuje odwołanie (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.), przez które należy rozumieć odwołanie do sądu powszechnego na mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s.
Zdaniem organu wadliwy jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że właściwym do rozpoznania decyzji jest Minister Polityki Społecznej. ZUS jest podmiotem wymienionym w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. jako organ administracji publicznej, gdy ż w myśl art. 1 pkt 2 k.p.a. jest podmiotem właściwym z mocy prawa w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Według organu Prezes Zakładu jest jego kierownikiem i jednocześnie organem wymienionym w art. 127 § 3 w związku z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., co oznacza, że Prezes Zakładu w trybie art. 127 § 3 k.p.a. jest organem rozpoznającym wniosek o ponowne rozpoznanie decyzji, którą wydał.
Strona podkreśliła,że nieuprawniony jest pogląd Sądu I instancji, że od decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje odwołanie do ministra właściwego w sprawach zabezpieczenia społecznego, a nie wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpoznanie sprawy. Tym samym, zdaniem strony, Sądu dokonał wadliwej wykładni przepisów art. 5 § 2 pkt 3 i 4 w związku z art. 1 pkt 2 i art. 127 § 3 k.p.a. i w ten sposób wydał wyrok naruszający prawo.
Zdaniem strony WSA naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. gdyż nie rozpoznał skargi merytorycznie oraz § 2 tego artykułu, gdyż niewłaściwie go zastosował.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej).
Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek qasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 181 w związku z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.