Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 2015/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012; uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz uchylił postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [.] z dnia [..] lipca 2014 r.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [..] listopada 2012 r. nr [..] – wydaną na wniosek H.C. z dnia [..] maja 2012 r. - Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. przyznał H..C. płatności na rok 2012 w postaci jednolitej płatności obszarowej w wysokości 4019,01 zł, w tym środki unijne 4019,01 zł, środki krajowe 0,00 zł.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia...] listopada 2012 r.
Decyzją z dnia [..] sierpnia 2014 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. uchylił decyzję z dnia [..] listopada 2012 r. nr [...] i przyznał H.C. płatności na rok 2012 w wysokości 3535,85 zł - w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 3535,85 zł - w tym środki unijne 3535,85, środki krajowe 0,00 zł – wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 322,11 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.
Organ I instancji podał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych przez H.C. we wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 została ustalona w oparciu o zdjęcia lotnicze z dnia 14 lipca 2009 r. i zweryfikowana przez organ w oparciu o pomiary tzw. powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach lotniczych z dnia 14 lipca 2009 r. obszarów zajmowanych przez działki rolne producenta oraz informacji zawartych w Ewidencji Gruntów i Budynków Rolnik. Wskazał, że obecnie w systemie informatycznym ARiMR zostały udostępnione zdjęcia lotnicze obszarów zajmowanych przez działki rolne producenta (na których można prowadzić pomiary powierzchni i odległości – tzw. ortofotomapy cyfrowe) z dnia 19 maja 2012 r., czyli z okresu przedstawiającego stan faktyczny działek rolnych zadeklarowanych przez rolnika dla kampanii 2012 r., który różni się od powierzchni PEG ustalonej na podstawie wcześniejszych zdjęć rolniczych.
Organ I instancji uznał zatem, że jest to nowa i nieznana wcześniej okoliczność, która uzasadniała wznowienie postępowania, gdyż tylko w ten sposób można uzyskać zgodność między decyzją a będącym jej podstawą stanem faktycznym.
Uzasadniając wysokość przyznanej jednolitej płatności obszarowej organ I instancji podał, że wyliczona procentowa różnica między deklarowaną powierzchnią działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 4,1746%. Zgodnie z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W związku z powyższym początkową kwotę jednolitej płatności obszarowej organ I instancji pomniejszył o kwotę 322,11 zł i przyznał płatność w wysokości 3535,85 zł.
Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją z dnia [..] października 2014 r. nr [..], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r.
Weryfikując prawidłowość decyzji organu I instancji Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że powierzchnia uprawniona do płatności była mniejsza niż powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie tych płatności. Niezgodność tę ustalono przede wszystkim na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanych we wniosku strony oraz powierzchni referencyjnych (powierzchni maksymalnych potencjalnie uprawnionych do płatności), wyliczonych dla tych obszarów i zapisanych w prowadzonym przez ARiMR systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). Organ II instancji wskazał, że w przypadku dz. ewid. nr 329 teren wykluczony z płatności za 2012 rok obejmował zadrzewienia i zakrzaczenia. Organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia referencyjna dla tej działki, wyliczona według zdjęcia lotniczego zaimplementowanego do systemu elektronicznego ARiMR 14 lipca 2009 r., wynosiła 1,02 ha.
Natomiast według analogicznej fotografii, ale wykonanej 19 maja 2012 r. obszar ten wynosił 0,80 ha. Zdaniem organu II instancji, porównując zdjęcia z 2009 r. i 2012 r. można bez wątpliwości stwierdzić, że tereny nieuprawnione zwiększyły swoją powierzchnię zwłaszcza w kierunku centrum działki. Organ II instancji uznał również, że zarys granic powierzchni uprawnionej do wsparcia w ramach działki 329 zawarty w załączniku graficznym do wniosku za 2012 r. wskazuje na przeszacowanie tej powierzchni przez stronę.
Odnosząc się do nieprawidłowości dotyczących powierzchni działki ewid. nr 830 organ odwoławczy stwierdził, że strona nie zakwestionowała różnicy między pow. zadeklarowaną a stwierdzoną, która wynosiła tylko 0,01 ha. Tereny zakwestionowane także w tym wypadku stanowiły zadrzewienia i zakrzaczenia widoczne na zdjęciach lotniczych wykonanych w tych samych datach co w przypadku działki 329.
W ocenie organu II instancji zdjęcia lotnicze działek strony wykorzystane w niniejszej sprawie są na tyle czytelne, że nie można mówić o takim przesunięciu granic widocznych na tych działkach, czy też istnieniu na tych zdjęciach takich zacienień bądź niedokładności, które znacząco wpływałyby na wyniki dokonanych pomiarów. Z uwagi na charakterystykę (zadrzewienia - a więc obiekty stosunkowo trwałe) wykluczonego terenu organ II instancji uznał również, że zdjęcia lotnicze zachowują pełną przydatność do ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności za 2012 r.
H.C. wniósł skargę na powyższą decyzję Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się w trybie wznowienia postępowania, przewidzianym art. 145 § 1 k.p.a. Wydane w jego wyniku decyzje, jak i sam tryb postępowania, stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Zastosowanie trybu nadzwyczajnego skierowanego do decyzji ostatecznej, jako wyjątek od zasady trwałości decyzji będącej fundamentem pewności obrotu prawnego i zasady praworządności, obwarowane zostało przepisami, których wykładnia i zastosowanie - z uwagi na ich szczególny charakter - muszą być ścisłe, albowiem przepisy te nie pozostawiają organom żadnej swobody. Niewątpliwie nie są to instytucje mogące służyć organom do swobodnej eliminacji swoich wcześniejszych błędów i zaniedbań.
WSA przypomniał, że wznawiając postępowanie z urzędu organ I instancji wskazał, że przesłanką wznowienia postępowania była okoliczność wejścia w posiadanie aktualnych i dokładniejszych zdjęć lotniczych wskazujących, że część powierzchni, za które skarżący otrzymał płatności mogła nie spełniać w 2012 r. obligatoryjnych warunków do przyznania płatności z uwagi na ich zalesienie. Jednocześnie Kierownik Biura Powiatowego wskazał, że przetworzone zdjęcia działek rolnych (ortofotomapy) stanowią istotny dla sprawy dowód nieznany organowi w dniu wydania decyzji.
Z kolei organ odwoławczy podkreślił, że niezgodność powierzchni przeznaczonej do objęcia dofinansowaniem ustalono przede wszystkim na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanych we wniosku strony z powierzchniami referencyjnymi (powierzchniami maksymalnymi potencjalnie uprawnionymi do płatności), wyliczonymi dla tych obszarów i zapisanymi w prowadzonym przez ARiMR systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). Jednocześnie organ ten podał, że wszedł w posiadanie dokładniejszych zdjęć lotniczych już po wydaniu decyzji z dnia 30 listopada 2012 r.
Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie decyzja z dnia 30 listopada 2012 r. nie zapadła w oparciu o "zadeklarowane" przez rolnika powierzchnie uprawnione do płatności, jak wskazują to organy w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, ale zapadła "po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej" przez organ administracyjny, na co wskazuje organ wprost w uzasadnieniu tej decyzji.
WSA zwrócił uwagę, że zarówno w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. (Dz.U.UE.L.2009.30.16), który to akt powołał organ I instancji w zaskarżonej decyzji, jak również w Rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz.U.UE.L.2009.316.65), który to akt powołał organ odwoławczy w kontrolowanej decyzji, mowa jest o kontroli działek zadeklarowanych przez rolnika, a nie o kontroli działek już raz skontrolowanych przez uprawniony organ.
Wobec tego o ile w 2014 r. "wyszły na jaw nowe okoliczności" w postaci aktualnych i bardziej dokładnych zdjęć lotniczych na 2012 r., to mogło to jedynie oznaczać, że źle przeprowadzono kontrolę wniosku przez organ administracyjny, a konsekwencję tej złej kontroli powinien ponieść sam organ. Sąd podkreślił, że konsekwencje źle przeprowadzonej przez organ kontroli administracyjnej nie mogą obciążać obywatela w państwie prawa, wobec tego nie ma podstaw do obciążania H.C. konsekwencjami źle przeprowadzonej przez organ kontroli, a tym samym do wznowienia postępowania w tej sprawie.
W związku z powyższym WSA stwierdził, że w tej sprawie nie zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nawet gdyby przyjąć, że taka zaszła, to z powodu błędnie przeprowadzonej przez organ kontroli wniosku musiałaby zapaść decyzja o tej samej treści, a zatem organy wydając zaskarżone decyzje naruszyły art. 146 § 2 k.p.a.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania tj.
- 1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego polegającą na przyjęciu, iż dowody w postaci aktualnych zdjęć lotniczych działek istniały już w dacie wydania kwestionowanej decyzji podczas gdy dowody te uzyskał organ dopiero w dniu 8 lutego 2013 r.;
- 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że nie było podstaw do zastosowania trybu wznowienia postępowania w rozstrzyganej sprawie;
- 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia prawa materialnego, braku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania i braku naruszenia prawa procesowego.
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
- 1) Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 jak również rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez przyjęcie, że przepisy ww. rozporządzeń wykluczają możliwość kontrolowania działek juz raz skontrolowanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie.
Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów procesowych nie decyduje każde ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.
Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego polegającą na przyjęciu przez WSA, iż dowody w postaci aktualnych zdjęć lotniczych działek istniały już w dacie wydania kwestionowanej decyzji podczas gdy zdjęcia te zostały wykonane dnia 19 maja 2012 r., ale do systemu zostały zaimplementowane dnia 8 lutego 2013 r., zatem dowody te organ uzyskał dopiero w dniu 8 lutego 2013 r. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art.145§1 pkt 5 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez WSA, że nie było podstaw do zastosowania trybu wznowienia postępowania, co jak wskazuje skarżący kasacyjnie, miało być wynikiem błędnego ustalenia przez Sąd I instancji momentu, w którym organ dowiedział się o nowym dowodzie jakim są zdjęcia lotnicze działek.
Zarzuty te są pozbawione usprawiedliwionych podstaw bowiem WSA nie wyraził przypisanego mu przez skarżącego kasacyjnie stanowiska, iż dowody w postaci aktualnych zdjęć lotniczych działek istniały już w dacie wydania kwestionowanej decyzji, nie wskazał też jako braku podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. okoliczności związanej z momentem powzięcia przez organ informacji o nowym dowodzie.
Sąd I instancji stwierdził natomiast, że decyzja z dnia 30 listopada 2012 r. zapadła po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej, a więc, jeśli w 2014 r. wyszły na jaw nowe okoliczności w postaci bardziej dokładnych i aktualnych zdjęć lotniczych, "to jedynie może to oznaczać źle przeprowadzoną kontrolę wniosku przez organ administracyjny i konsekwencje tej złej kontroli powinien ponieść sam organ", jej konsekwencje w państwie prawa nie mogą dotyczyć obywatela, w tej sprawie H.C. i brak jest podstaw do wznowienia postępowania w tej sprawie.
WSA stwierdził również, że w tej sytuacji "nie zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nawet gdyby przyjąć, że zaszła, to z powodu błędnie przeprowadzonej przez organ kontroli wniosku, musiałaby zapaść decyzja o tej samej treści, a zatem organy wydając decyzje naruszyły art. 146 § 2 k.p.a."
Zasadniczą przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji oraz postanowienia o wznowieniu postępowania było stwierdzenie wystąpienia okoliczności uzasadniającej zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a., który stanowi, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia tego przepisu, ani żadnych zarzutów które podważałyby stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. podnieść należy, że w orzecznictwie NSA wyraźnie wskazuje się, że powołane przepisy są tzw. przepisami wynikowymi, regulującymi sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bądź dających podstawę do wznowienia postępowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
Ponieważ skarżący kasacyjnie nie wykazał, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania lub prawa materialnego uchylając zaskarżone decyzje i postanowienie w sprawie wznowienia postepowania, brak jest podstaw do przyjęcia, że naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.
Ze względu na sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tego zarzutu. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zarzuca naruszenie rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 jak również rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez przyjęcie, że przepisy ww. rozporządzeń wykluczają możliwość kontrolowania działek już raz skontrolowanych. Konstruując zarzut strona zobowiązana jest wskazać konkretne przepisy, których naruszenie zarzuca Sądowi I instancji. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego takiej konkretyzacji zabrakło.
Z wyżej wyłożonych przyczyn Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.