Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2153/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 maja 2015r., sygn. akt IIISA/Wr 99/15, po rozpoznaniu skargi W. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z [...] grudnia 2014 r., w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, po wznowieniu postępowania - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z [...] września 2014r. i zasądził od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania.

Za podstawę orzekania Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia:

W dniu [...] marca 2012 r. W. C. (dalej skarżący) złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, w którym zadeklarował 4 działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] położone w województwie d., powiecie ś. gminie M., w obrębie Z. W.; do jednolitej płatności obszarowej (dalej: JPO) działkę rolną A o powierzchni 1,09 ha.

Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 roku przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 797,95 zł do powierzchni deklarowanej 1,09 ha.

Następnie w wyniku weryfikacji ustalono nieprawidłowości polegające na zadeklarowaniu na działce ewidencyjnej nr [...] większej powierzchni użytków rolnych niż maksymalny kwalifikowany obszar (PEG) występujący na tych działkach ewidencyjnych zgodnie z systemem LPiS.

W dniu [...] lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego we W. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego.

Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z [...] września 2014 r., Kierownik Biura Powiatowego uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2012r. oraz odmówił wnioskodawcy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Odmowa nastąpiła z powodu niespełnienia warunku, o którym mowa w art. 7 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. (Dz. U. z 2012r. poz. 1164 ze zm.).

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powołując art. 7 ust. 1 a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia organ II instancji wskazał, że jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Natomiast zgodnie z załącznikiem VII do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz. Urz. UE L z 2009 r. nr 316 str. 27 ze zm.), minimalna powierzchnia obszaru kwalifikującego się w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej na jedno gospodarstwo dla Polski wynosi 1 ha.

Dyrektor Oddziału podkreślił, że decyzja z dnia [...]września 2014 roku została wydana w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Z jej uzasadnienia wynika, iż podstawą rozstrzygnięcia w sprawie są nowe okoliczności nie znane organowi w dniu wydania decyzji. Na etapie postępowania wznowieniowego organ analizował nieznany wcześniej materiał dowodowy w postaci ortofotomapy wykonanej w dniu [...] kwietnia.2012 r., który został ujawniony podczas obsługi sprawy z wniosku skarżącego o płatność na rok 2013.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w wyniku powtórnej analizy ortofotomapy działki nr [...] poprzez jej wizualizację i pomiar, obraz zdjęć działek wskazuje, iż powierzchnia PEG dla tej działki została wyznaczona prawidłowo. Po pomiarze maksymalny spójny obszar działki nr [...] kwalifikujący się do płatności wynosi 0,20 ha. Na powiększeniu ortofotomapy wyraźnie widać, iż część obszaru zaznaczonego przez rolnika na załączniku graficznym jako użytkowany rolniczo jest wyłączona z produkcji rolnej. Poza siedliskiem (budynek mieszkalny i obejście) wyłączono drogę stanowiącą dojście/ dojazd do zabudowań z drogi ewidencyjnej przylegającej od strony wschodniej do działki nr [...] stanowiącej działkę [...] wraz z przylegającym wąskim pasem do ww. drogi. Ponieważ powierzchnia PEG działki [...] nie przekroczyła 0,20 ha, a co za tym idzie suma wszystkich gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku i kwalifikujących się do płatności nie przekracza minimalnej powierzchni uprawniającej do uzyskania pomocy tj. 1 ha użytków rolnych zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, to w takim przypadku płatność nie może zostać przyznana, jako że nie został spełniony jeden z podstawowych warunków do jej uzyskania.

Zdaniem organu odwoławczego wykładania ww. przepisu uwzględnia zapisy art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 określającego jakie elementy krajobrazu na działkach rolnych można zaliczać do gruntów rolnych w ramach norm zwyczajowych danego państwa członkowskiego lub regionu. Nie stwierdza on jednak, że może być nią działka zabudowana budynkiem mieszkalnym - mogą nimi być takie obiekty jak żywopłoty, rowy, oraz mury, które tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi.

Organ odwoławczy podkreślił, iż rolnik zadeklarował do płatności całą powierzchnię ewidencyjną działki nr [...] wynoszącą 0,30 ha, tymczasem na działce tej znajdują się obszary niekwalifikujące się do płatności tj. zabudowania wraz z obejściem. Zatem nawet nie wykonując pomiaru obszaru uprawnionego do płatności fakt występowania na działce [...] budynku mieszkalnego wraz z podwórzem bezsprzecznie wskazuje, iż deklaracja gruntów rolnych na tej nieruchomości o wielkości 0,31 ha była nieprawidłowa. Po wykonaniu pomiaru gruntu rolniczego z wyłączeniem ww. części działki siedliskiem wynik wynosi 0,20 ha, a zatem suma wszystkich uprawionych powierzchni działki rolnej A wynosi 0,98 ha, czyli mniej niż minimalna powierzchnia uprawniająca do uzyskania pomocy tj. 1 ha użytków rolnych zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. C. zarzucił naruszenie art. 151 § 1 Kpa poprzez błędnie zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa pozwalające na uchylenie decyzji dotychczasowej, podczas gdy w sprawie nie wyszły na jaw żadne nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi wydającemu decyzję, które mogłyby uzasadniać wydanie skarżonej decyzji, ponadto błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż powierzchnia działki rolnej jest niewystarczająca do przyznania dofinansowania, podczas gdy rzeczywista powierzchnia nieruchomości znajdująca się w dyspozycji skarżącego przekracza 1 ha wymagany dla uzyskania środków zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę strony i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd I instancji wziął pod uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania przez organ z urzędu na podstawie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., a to wobec ujawnienia się nowych, istotnych dla sprawy okoliczności nieznanych organowi, a istniejących w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2012r. o przyznaniu płatności za rok 2012 do powierzchni 1,09 ha zadeklarowanej przez skarżącego we wniosku z [...] marca 2012r.

W wyniku bowiem przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku skarżącego z dnia [...]marca 2013r. o przyznanie płatności na rok 2013 do powierzchni 1,09 ha tej samej działki rolnej ustalono, w oparciu o ortofotomapę wykonaną w dniu [...] kwietnia 2012r., a przekazaną do systemu informatycznego organu podczas obsługi kontroli wniosku z dnia [...] marca 2013r., że stan przedmiotowej działki - powierzchnia PEG - nie odpowiada stanowi zadeklarowanemu we wniosku o przyznanie płatności, gdyż powierzchnia zadeklarowana 1,09 ha była większa od powierzchni stwierdzonej 0,98 ha.

W ocenie Sądu I instancji już w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1012r. istniały dowody w postaci ortofotomapy z dnia [...] kwietnia 2012r. stanowiące podstawę wznowienia postępowania, które nie były znane organowi i które ujawniły się w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności na rok 2013. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, istniały podstawy do wznowienia postępowania.

Dalej Sąd wskazał, że w 2012 r., którego dotyczy wnioskowana płatność obszarowa, art. 7 ust. 1 ustawy o płatności brzmiał następująco: "Rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

1. 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
2. 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Natomiast zgodnie z załącznikiem VII do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz. Urz. UE L z 2009 r. nr 316 str. 27 ze zm.), minimalna powierzchnia obszaru kwalifikującego się w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej na jedno gospodarstwo dla Polski wynosi 1ha.

Sąd I instancji podkreślił (podzielając stanowisko WSA we Wrocławiu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2014r. w sprawie skargi strony dotyczącej wniosku o pomoc finansową na rok 2013, sygn. akt III SA/Wr 158/14), że powołane przepisy (art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach) regulują jedynie przyznanie rolnikowi prawa do jednolitej płatności obszarowej w stanie faktycznym objętym hipotezą tych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012r. sygn. akt II GSK 998/11).

W tym stanie, w świetle materiału sprawy, na dzień złożenia wniosku o przyznanie tej płatności skarżący był uprawniony do ubiegania się o tę płatność bowiem dysponował gruntami rolnymi o łącznej powierzchni ponad 1 ha. WSA zaznaczył, że nie jest przedmiotem przepisów powołanego art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach problematyka zmniejszenia lub pozbawienia rolnika płatności obszarowej. Stanowi to przedmiot regulacji przepisów art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65).

Ze względu na powyższe Sąd I instancji stwierdził, że organy błędnie uznały, iż minimalny obszar działki rolnej, o której jest mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, który uprawnia do otrzymania omawianej płatności, winien być w całości przeznaczony pod uprawy rolne.

WSA stwierdził również, że przepis art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 nie wymaga od rolnika, aby na potrzeby uzyskania płatności zadeklarował pełne wykorzystanie przestrzeni takiej działki. Zatem rolnik dla ubiegania się o płatność obszarową może zadeklarować mniejszą wielkość obszaru rolniczego wykorzystania działki, niż jej całkowita powierzchnia. Według przepisów tego rozporządzenia, w zgodności z którym powinna być ustawa o płatnościach, z uwagi na zasadę nadrzędności prawa unijnego nad prawem krajowym, art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie może być interpretowany tak, aby charakter działki rolnej dyskwalifikowały wskazane obiekty. Zdaniem Sądu I instancji może więc istnieć działka rolna, której powierzchnia przeznaczona na rolnicze wykorzystanie jest mniejsza niż całkowita wielkość działki rolnej, również w granicach minimalnej wielkości 1 ha. Wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej nie można jednak objąć części działki rolnej, niewykorzystanej pod uprawę rolną bowiem byłoby to wbrew celowi płatności rolnej.

Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. Wyrok zaskarżył w całości.

Skarżący kasacyjnie organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt.1 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego błędną wykładnię:

1. - art. 7 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez przyjęcie, że strona przeciwna była uprawniona do płatności obszarowej, gdyż posiadała działki rolne o łącznej powierzchni ponad 1 ha, podczas gdy posiadane przez stronę przeciwną działki rolne miały łączną powierzchnię 0,98 ha, a więc powierzchnię nieuprawnioną do płatności bezpośredniej, co zostało wykazane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – [...] Oddział Regionalny we W., w wyniku kontroli administracyjnej wniosku o płatności obszarowe na 2012 roku, który został złożony przez W. C. W uzasadnieniu skarżący kasacynie organ nie zgodził się z przyjęciem przez WSA we Wrocławiu, że składający wniosek o płatności obszarowe W. C. dysponował na dzień złożenia wniosku gruntami rolnymi o łącznej powierzchni 1 ha. Organ wskazał, że źródłem wszelkich informacji związanych z działkami rolnymi jest wniosek rolnika starającego się o przyznanie mu płatności obszarowych, a jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych danych jest przeprowadzenie kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu przez organy ARiMR. Kontrole administracyjne i kontrole na miejscu są rozstrzygającym sposobem ustalenia jakie są faktyczne dane dotyczące podanych we wniosku działek rolnych. Nie są ustalane w ramach ww. kontroli powierzchnie działek ewidencyjnych, a działek rolnych bowiem tylko do tych działek przysługują płatności obszarowe. Podanie przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności obszarowych działek rolnych zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków nie oznacza, że wniosek został poprawnie złożony, a zawarte w nim dane zgodne są z danymi faktycznymi dotyczącymi działek rolnych. (wyrok NSA z 9 stycznia 2008 roku, sygn. akt II GSK 295/07). Zdaniem Dyrektora Odzdziału dopiero zweryfikowana, w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu - do płatności obszarowej - łączna powierzchnia działek rolnych wynosząca co najmniej 1 ha, może być uznana za wypełniającą dyspozycję art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W. C. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Odnosząc się do wniesionego środka prawnego, skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami wskazanymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, a tym samym zarzutami i wnioskami sformułowanymi przez skarżącego kasacyjnie. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności orzeczenia Sądu I instancji oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W skardze kasacyjnej zgłoszony został tylko zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośrednie poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżący był uprawniony do wnioskowanej płatności obszarowej ponieważ dnia [...] maja 2012 r. dysponował gruntami rolnymi o powierzchni przekraczającej 1 ha, gdy w ocenie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR skarżący dysponował gruntami rolnymi o powierzchni mniejszej niż 1 ha, bo wynoszącej 0,98 ha. Przy czym ta różnica powierzchni nie jest wynikiem dokonania różnych pomiarów gruntu, ale odmiennej interpretacji tego, które grunty mogą być uznane za działki rolne w rozumieniu przepisów dotyczących jednolitej płatności obszarowej.

Sąd I instancji stwierdził, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach nie może być interpretowany w taki sposób, że charakter działki rolnej dyskwalifikują znajdujące się na niej obiekty, których istnienie w rozpoznanej sprawie stwierdziły organy ARiMR, to jest znajdujący się na działce budynek mieszkalny, obejście i droga stanowiąca dojście/dojazd do zabudowań. Tym samym WSA do powierzchni działki rolnej zakwalifikował również grunt pod tymi obiektami, w efekcie czego uznał, że skarżący dnia [...] maja 2012 r. dysponował gruntami rolnymi o łącznej powierzchni ponad 1 ha.

Stanowisko Sądu I instancji jest nieprawidłowe.

Powiela ono argumentację WSA we Wrocławiu w sprawie ze skargi W. C. dotyczące wniosku o płatności obszarowe na rok 2013.(sygn. akt III SA/ Wr 158/14), którego wyrok stał się przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt IIGSK 2203/15, na skutek skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, skutkiem czego Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016r.o sygn. akt wyżej wskazanej uchylił wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 września 2014r. (sygn. akt III SA/Wr 158/14), nie podzielając argumentacji Sądu I instancji, co do zaprezentowanej w nim wykładni art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tożsamej z przyjętą w sprawie niniejszej.

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie niniejszej podziela w całości zaprezentowaną przez NSA w sprawie sygn. akt II GSK 2203/15 interpretację art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, w świetle której jedynie łączna powierzchnia działek rolnych wynosząca co najmniej 1 ha, może być uznana za wypełniającą dyspozycję art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Dokonując wykładni przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, przypomnieć należy, że zgodnie z jego treścią (w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku przez skarżącego), rolnikowi przysługiwała jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku złożenia wniosku o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli (obok spełnienia innych warunków) posiadał w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha.

W załączniku nr VII do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz.U.UE.L.2009.316.27) określono, że minimalna powierzchnia przypadającego na gospodarstwo obszaru kwalifikującego się w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej wynosi dla Polski 1 ha.

Z powyższych przepisów wynika nie tylko, że rolnik miał obowiązek posiadania w określonej dacie działek rolnych o łącznej powierzchni co najmniej jednego hektara, ale również, że chodzi o tereny kwalifikujące się do płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej.

Jakie tereny kwalifikują się do takiej pomocy określał art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.; dalej rozporządzenie nr 73/2009), który (w brzmieniu obowiązującym w maju 2012 r. i w zakresie dotyczącym rozpoznanej sprawy) stanowił, że do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1, czyli te, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41), które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Natomiast ust. 1 akapit drugi stanowił, że do celów niniejszego tytułu "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję dla celów statystycznych.

Dodać także należy, że w art. 2 pkt h rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 zdefiniowano pojęcie "powierzchni użytków rolnych" w ten sposób, że jest to każda powierzchnia zajmowana przez grunty orne, trwałe użytki zielone lub uprawy trwałe. Z przepisów tych wynika, że grunty zajęte pod budynki, obejście czy drogi, a więc nie wykorzystywane jako użytki rolne nie kwalifikują się do uznania ich za działki rolne lub ich części w rozumieniu przepisów o jednolitej płatności obszarowej.

Ponieważ Sąd I instancji uzasadniając przyjęte stanowisko odwołał się do wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 998/11, wyjaśnić należy, że przywołany w tym wyroku przepis art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, który zezwala w przypadku regionów, w których niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy oraz mury, tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi, na uznanie przez państwa członkowskie, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, zalicza się do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że jej szerokość nie przekracza łącznej szerokości określonej przez państwa członkowskie, nie ma w stanie faktycznym rozpoznanej sprawy zastosowania.

Ponadto wskazać należy, że art. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w zakresie definicji działki rolnej odsyłał do przepisów rozporządzenia nr 1122/2009, stanowiąc, że działka rolna to działka w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1122/2009, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 "działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw (..)". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z przytoczonych regulacji prawa unijnego wynika, że minimalna powierzchnia działek rolnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, obejmuje powierzchnię działek kwalifikujących się do płatności, a więc powierzchnię wykorzystywanych użytków rolnych w rozumieniu wyżej omówionych przepisów rozporządzeń unijnych. Taki wniosek wypływa wprost z załącznika nr VII do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 określającego w tabeli "minimalną powierzchnię przypadającą na gospodarstwo obszaru kwalifikującego się, o której mowa w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009".

Interpretację taką potwierdza także przywołana wyżej definicja działki rolnej, jako zwartego obszaru gruntu, zgłoszonego przez jednego rolnika i obejmującego nie więcej niż jedną grupę upraw, bowiem za teren obejmujący grupę upraw nie może zostać uznany terenem pod budynkiem, obejściem czy drogą.

Reasumując należy stwierdzić, że skarżący aby uzyskać wnioskowaną jednolitą płatność obszarową, obok spełniania innych wymogów, musiałby posiadać dnia 31 maja 2012 r. działki rolne, czyli działki kwalifikujące się do płatności w ramach systemu JPO o łącznej powierzchni nie mniejszej niż jeden hektar. Zasadnie w skardze kasacyjnej organ zwraca uwagę, że podana we wniosku powierzchnia działki ewidencyjnej nie stanowi o prawidłowosci wniosku w zakresie powierzchni posiadanej działki rolnej, bowiem tylko do tych działek (rolnych) przysługują płatności obszarowe, a podanie przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności obszarowych działek rolnych zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków nie oznacza jeszcze, że wniosek został poprawnie złożony, a zawarte w nim dane zgodne są z danymi faktycznymi dotyczącymi działek rolnych.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię przepisów i wynikającą z nich dla potrzeb JPO definicję "działki rolnej"

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej nie odnosi się do kwestii ustaleń faktycznych dokonanych przez organy orzekające w sprawie, a kwestionowanych przez skarżącego, z których wynika, że na jednej z działek zgłoszonych przez skarżącego znajdował się budynek, obejście i droga. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, czy zaakceptował on te ustalenia faktyczne jako prawidłowe, czy tylko je przywołał relacjonując stanowisko organów orzekających, dokonując wykładni przepisów dotyczących działki rolnej.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Na wniosek organu na podstawie z art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 w związku art. 209 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na jego rzecz koszty postępowania kasacyjnego w kwocie stanowiącej zwrot wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej (100zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego (120 zł) wyliczonych zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b), jako 50% stawki minimalnej określonej stosowne do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2013. 490 j.t.).