Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r. oddalił skargę sprawy A.-M. Spółki z o.o. w J.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2014 r., w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi bez zezwolenia.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Naczelnik Wydziału Dróg w Dolnośląskiej Służbie Dróg i Kolei we W. nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 22.776,00 zł, za zajęcie pasa drogi wojewódzkiej nr [...] w J. – L., w związku z umieszczeniem tablic reklamowych, bez zezwolenia zarządcy drogi. Datę początkową naliczenia kary dla obu tablic reklamowych ustalono protokołem z dnia 28 marca 2013 r.
Objętą skargą decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, stwierdzając, że prawidłowo ustalono granice pasa drogowego, na podstawie kopii mapy zasadniczej uzyskanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w O., z której wynikała granica oraz przebieg pasa drogowego a także fakt umieszczenia tablic reklamowych w pasie drogowym. Mapa zasadnicza zawierała skalę, która pozwalała obliczyć odległość od krawędzi jezdni do granicy pasa drogowego. Nie budziło wątpliwości organu odwoławczego, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że od dnia 28 marca 2014 r. do dnia 2 grudnia 2014 r., w stosunku do jednej tablicy oraz do dnia 9 stycznia 2014 r., w stosunku do drugiej tablicy strona zajmowała pas drogowy, bez zezwolenia zarządcy drogi, w celu umieszczenia w pasie drogowym reklam. Kolegium stwierdziło również, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość kary uwzględniając łączną powierzchnię zajęcia pasa drogowego wynikającą z sumy powierzchni obu tablic reklamowych znajdujących się w pasie drogowym.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził, że spór sprowadzał się do wykładni art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 260 ze zm., dalej: u.dp.), jakiej dokonał organ, poprzez przyjęcie, iż reklamy zostały umieszczone w pasie ruchu drogowego, gdy tymczasem na organie, w ocenie strony skarżącej ciążył, obowiązek ustalenia przebiegu pasa drogowego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego.
Sąd wskazał, że z załączonych do akt administracyjnych kopii map zasadniczych oraz zdjęć załączonych do protokołu z 28 marca 2013 r. w sposób jednoznaczny wynikało, iż dwie reklamy strony skarżącej umieszczone zostały w pasie ruchu drogowego, na działkach oznaczonych literami "dr". Organy po stwierdzeniu zajęcia pasa ruchu drogowego, celem sprawdzenia przebiegu tego pasa zwróciły się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w O. o przekazanie mapy zasadniczej obejmującej rejon umieszczenia reklam. W oparciu o uzyskane mapy ustaliły, że jedna z trzech reklam nie znajdowała się w pasie ruchu drogowego, co skutkowało umorzeniem postępowania w tym zakresie. Dwie pozostałe reklamy, co wynikało z ustaleń w oparciu o mapy, znajdowały się w pasie ruchu drogowego.
Sąd za niesporne uznał, że skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego, choć miała świadomość konieczności jego uzyskania - pismo Prezesa Zarządu strony z 9 stycznia 2014 r.
Poczynione w sprawie ustalenia obligowały, zdaniem Sądu, zarządcę drogi publicznej do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.
Sąd I instancji podkreślił, że organ nie miał obowiązku bezzwłocznego informowania skarżącej o zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o stepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.).
A.-M. Spółka z o.o. w J.-L., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- - art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji SKO we W. z [...] grudnia 2014 r., podczas gdy nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności poprzez przyjęcie, że granice pasa drogowego określone zostały przez organ wydający decyzję pierwotną w sposób odpowiadający prawu;
- - art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji SKO we W. z dnia [...] grudnia 2014 r. w sytuacji niewyjaśnienia przebiegu pasa drogowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zw. dalej p.p.s.a. – Dz.U.2016.718 j.t.) rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekał zatem w granicach związania granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Przedmiotem oceny NSA mogą być więc jedynie zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a.
Podkreślić należy, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując ewentualne braki. Nie może się domyślać argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Niemniej jednak, w myśl poglądów zawartych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt: I OPS 10/09) wszelkie kwestie dające się wyinterpretować z petitum skargi kasacyjnej zasługują na stosowne rozważenie oraz odniesienie się do nich, nawet pomimo ich niedostatecznego sprecyzowania przez pełnomocnika. W szczególności, mając na uwadze wydźwięk uchwały oraz jej cel, jakim jest umożliwienie skarżącym skorzystania z drugiej instancji sądownictwa administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę niniejszą, odstąpił od nadmiernego formalizmu, z zastrzeżeniem jednak wyżej opisanego ograniczenia kognicji tego Sądu do ram zakreślonych stawianymi zarzutami.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie w skargę kasacyjną oparto jedynie na naruszeniu przepisów postępowania wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji art. - art. 145 §1 pkt c) p.p.s.a w powiązaniu z art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz w powiązaniu z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Strona skarżąca kasacyjnie stawiając te zarzuty nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w toku postępowania administracyjnego prawidłowo ustalono przebieg pasa drogowego i fakt posadowienia w nim spornych reklam.
Zgodnie z art. 40 ust.1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art.40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art.40 ust. 6 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art.40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.).
W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego wymagało ustalenia czy reklamy - bezspornie umieszczone bez zezwolenia zarządcy drogi - istotnie znajdowały się w pasie drogowym.
Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie zaskarżonej decyzji wobec stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, innych niż prowadzące do wznowienia postępowania administracyjnego wyłącznie wtedy, gdy mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten określa jedynie formułę procesową orzeczenia sądu i jako tzw. przepis wynikowy nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji mógłby okazać się skuteczny tylko w przypadku zaistnienia naruszeń powołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. oraz wykazania przez skarżącego, że wskazane naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto, że wpływ ten był istotny. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. został powiązany z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Po pierwsze zauważenia wymaga, że art. 77 k.p.a. składa się z czterech jednostek redakcyjnych (paragrafów) określających zasady prawdy obiektywnej, oficjalności postępowania dowodowego oraz fakty niewymagające dowodu w postępowaniu administracyjnym. Kastor nie sprecyzował, której z tych norm dotyczy zarzut. Z wyżej wspomnianej zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika obowiązek właściwego precyzowania zarzutów skargi. W wypadku jeśli przepis stanowiący podstawę kasacyjną składa się z kilku jednostek redakcyjnych autor skargi kasacyjnej – dla skutecznego postawienia zarzutu - jest obowiązany wskazać właściwą jednostkę (paragraf, ustęp). Niedopełnienie tego obowiązku – uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zarzutu opartego na tym przepisie.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przytoczonych przepisów nie znajduje usprawiedliwienia w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji za prawidłowe uznał ustalenie przez organy okoliczności posadowienia reklam w pasie drogowym w oparciu o kopię mapy zasadniczej pozyskanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w O. z naniesioną ewidencją gruntów. Ten dowód w powiązaniu z ustaleniami zarządcy drogi (opisanymi i sfotografowanymi), poczynionymi w ramach oględzin miejsca lokalizacji spornych reklam, zdaniem WSA, potwierdzał umiejscowienie spornych reklam w granicach pasa drogowego, w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.
Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organów, że mapa zasadnicza zawiera skalę, która pozwala obliczyć odległość od krawędzi jezdni do granicy pasa drogowego. Zaś łącząc te ustalenia z ustaleniem, w jakiej odległości od krawędzi jezdni znajdowały się tablice reklamowe ustalono, że znajdowały się one w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] ul. W. w J. – L.. Podniesiono, że co do zasady, granice pasa drogowego wyznacza granica działki drogowej – oznaczona geodezyjnie działka gruntu.
Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt. 1 u.d.p. pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z kolei zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że mapa zasadnicza pozyskana z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej z naniesioną ewidencją gruntów stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Zatem, akceptując dokonane w oparciu o ten dowód ustalenia organów, co do przebiegu pasa drogowego Sąd I instancji słusznie uznał, iż orzekające w sprawie organy nie naruszyły art. 7 i art. 80 k.p.a. Znajdujące się w aktach administracyjnych mapy sporządzone zostały w skali 1:500, co z kolei umożliwiło organom obliczenie odległości od krawędzi jezdni do granicy pasa drogowego.
Zaś połączenie tych ustaleń z ustaleniem, w jakiej odległości od krawędzi jezdni znajdowały się tablice reklamowe pozwoliło na ustalenie, że znajdowały się one w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] ul. W. w J. – L..
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż czyniąc powyższe ustalenia organy nie dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a. Zasadnie też, Sąd I instancji uznał, iż materiał został zebrany w sposób należyty i wystarczający dla ustalenia okoliczności istotnych w sprawie, w tym przebiegu i granic pasa drogowego, zaś jego ocena jest logiczna i wewnętrznie spójna.
Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że nie tylko plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o lokalizacji celu publicznego może stanowić podstawę ustalenia przebiegu pasa drogowego, bowiem w razie braku takich dokumentów zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie podlegałoby karze. W szczególności, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wymóg taki nie wynika z treści przepisów art. 34 i art. 35 u.d.p. (na co wskazywał kasator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej). Koniecznym dowodem nie jest również dowód z opinii biegłego, w sytuacji gdy organ dysponuje dokumentem w postaci mapy z naniesioną ewidencją gruntów, w oparciu o który może określić granice pasa drogowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać też należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadniając ten zarzut strona wskazuje jedynie na "brak wyjaśnienia przebiegu pasa drogowego".
W świetle przedstawionych wyżej wywodów dotyczących oceny zgromadzonego materiału dowodowego i poczynionych w oparciu o niego ustaleń, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że kwestionowana w postępowaniu sądowym decyzja, nie zawierała wad, powodujących naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, który uzasadniałby jej wyeliminowanie w toku kontroli sądowej. Organ wskazał opisane wyżej dowody – na których oparł się czyniąc ustalenia faktyczne, co do przebiegu pasa drogowego i posadowienia w jego granicach reklam. Zarówno w decyzji organu I instancji, jak i SKO wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia - z przytoczeniem przepisów prawa.
Uznając wobec powyższego skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.