Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 202/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę T. G. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości.
Ze stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 1 kwietnia 2008 r. T. G. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008.
Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w O. przyznał skarżącemu płatność za rok 2008 w łącznej wysokości 123 685,24 zł ze względu na fakt, iż deklaracja producenta nie była zbieżna z danymi przekazanymi przez Jednostkę Certyfikującą (JC).
Organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia 22 kwietnia 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia była konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części przede wszystkim z uwagi na konieczność analizy złożonej przez stronę w dniu 13 marca 2009 r. zmiany do wniosku wraz z dokumentami wydanymi przez JC.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. przyznał skarżącemu płatność za rok 2008 w łącznej wysokości 145 424,80 zł, podając, że ze względu na fakt, iż deklaracja producenta nie była zbieżna z danymi przekazanymi przez JC, a strona na wezwanie organu złożyła stosowną korektę wniosku, organ I instancji zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia w wyżej wskazanym kształcie. Część gruntów nie miała certyfikatu, a więc zastosowano inne stawki.
Od powyższej decyzji odwołał się skarżący, jednocześnie wnioskując o zawieszenie postępowania odwoławczego od tej decyzji. Podanie swoje uzasadnił tym, iż odwołał się od rozstrzygnięcia o nadaniu mu certyfikatu zgodności dla gospodarstw ekologicznych i oczekuje na rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. przychylając się do wniosku strony, w dniu 18 sierpnia 2009 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego. Postępowanie na wniosek strony zostało podjęte w dniu 15 grudnia 2009 r. W dniu 4 stycznia 2010 r. organ II instancji zawiesił przedmiotowe postępowanie z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zostało podjęte w dniu 20 grudnia 2010 r.
W dniu 15 grudnia 2010 r. skarżący złożył pismo zatytułowane "Doprecyzowanie zakresu wniosku odwoławczego i warunkowe wycofanie odwołania". Skarżący żądał w nim, aby odwołanie było rozpatrzone tylko w tym zakresie w jakim strona nie zgadza się z decyzją, tzn. tylko w tej części gdzie strona uzyskała płatności wg stawki "z certyfikatem", a nie "bez certyfikatu".
Organ odwoławczy w dniu 14 stycznia 2011 r. wydał postanowienie o odmowie uwzględnienia cofnięcia odwołania wskazując w uzasadnieniu, że brak jest podstawy uznania cofnięcia odwołania złożonego "pod warunkiem", bowiem takiej możliwości nie przewidują przepisy k.p.a., a w dniu 20 stycznia 2011 r. wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
Kolejnym pismem skarżący wniósł o bezwarunkowe wycofanie odwołania oraz o wydanie jej odpisu decyzji organu I instancji z poświadczeniem jej prawomocności. Jako uzasadnienie cofnięcia odwołania strona wskazała, iż organ odmawia respektowania jej uprawnień procesowych, dlatego dalsze jej uczestnictwo w postępowaniu jest bezprzedmiotowe. Ponadto organ nie ujawnił stronie, jakie zagadnienia będą przedmiotem postępowania, dlatego nie może złożyć stosownych wyjaśnień.
W odpowiedzi na powyższe organ II instancji w dniu 11 lutego 2011 r. wydał postanowienie o odmowie cofnięcia odwołania, podając, że w sprawie zaistniały "wątpliwe okoliczności", a zatem fakt ich wystąpienia wskazuje, że uznanie cofnięcia odwołania może doprowadzić do sytuacji utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo.
Natomiast rozpatrując odwołanie, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący rozpoczął uczestnictwo w programie rolnośrodowiskowym w roku 2005. W roku 2007 producent ten zadeklarował 10 nowych działek ewidencyjnych, które na mocy "umów przekazania prawa użytkowania gruntów rolnych" z dnia 6 kwietnia 2007 r. nabył od swojej niepełnoletniej wówczas córki – K. G. W tej sytuacji należy ustalić, czy skarżącemu przysługuje płatność z tytułu kontynuacji realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych do działek, które przejął w roku 2007 na podstawie umowy zawartej z niepełnoletnią osobą, jednocześnie w imieniu której występował jako przedstawiciel ustawowy, a także wyjaśnić, czy przejęcie zobowiązań rolnośrodowiskowych było skuteczne w świetle § 14 ust. 1–3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. –Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm.).
Zdaniem organu odwoławczego, kwestia ta ma kluczowe znaczenie w sprawie o przyznanie stronie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2008 jak i dla całego pięcioletniego okresu realizacji zobowiązania przez skarżącego. Podczas powtórnego rozpatrzenia sprawy Kierownik BP ARiMR w O. winien zbadać ww. nieścisłości poprzez stosowne wyjaśnienia z wnioskodawcą. Natomiast przeprowadzenie postępowania w wymaganym w sprawie zakresie przez organ II instancji byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która jest ustanowiona w art. 15 k.p.a. W powyższej sytuacji, zdaniem organu, konieczne jest powtórne zweryfikowanie przez organ I instancji wniosku skarżącego.
Skarżący nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem i zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jest dopuszczalna w razie konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, w zakresie mającym istotne znaczenie dla sprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną z powodu nie wyjaśnienia kwestii przysługiwania skarżącemu płatność z tytułu kontynuacji realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych do działek, które przejął w roku 2007 na podstawie umowy zawartej z niepełnoletnią osobą, jednocześnie w imieniu której występował jako przedstawiciel ustawowy.
Zdaniem Sądu I instancji kwestia powierzchni działek od których skarżącemu przysługuje płatność na 2008 r., w tym okoliczność, czy przysługuje mu płatność do przejętych działek, jest niewątpliwie istotną okolicznością wymagającą wyjaśnienia. Kwestia ta ma istotne znaczenie w sprawie o przyznanie stronie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2008 jak i dla całego pięcioletniego okresu realizacji zobowiązania. W sprawie nie chodzi bowiem, jak podnosi skarżący, o badanie stosunków własnościowych, ale o ustalenie powierzchni działek do których przysługuje płatność. Dokonanie oceny prawidłowo ustalonego, pełnego stanu faktycznego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnej dla sprawy części, a to nie leży w sferze kompetencji organu II instancji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 i 137 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że zakaz zawarty w art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a., w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę. Natomiast w kwestii odmowy cofnięcia odwołania podkreślił, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie wyjaśniło istotnej dla sprawy okoliczności – powierzchni działek, do których przysługuje skarżącemu płatność. Nie został więc ustalony w sprawie w sposób nie budzący wątpliwości, zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, stan faktyczny. Zatem uwzględnienie przez organ odwoławczy cofnięcia odwołania prowadziłoby w tej sytuacji do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu rażące naruszenie:
- I. prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 2, art. 31 pkt 3, art. 32 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;
- 2. art. 2, art. 18 i art. 21 rozporządzenia WE nr 73/2009, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że K. G, będąc rolnikiem wpisanym do ewidencji producentów jako producent rolny, nie miała prawa, do realizowania programów unijnych na zasadach równych z innymi rolnikami, oraz przez niewłaściwe zastosowanie tego rozporządzenia WE, jako przepisu prawa rzekomo obowiązującego w Polsce;
- 3. § 2 ust. 1 i § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię;
- II. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- – art. 134 § 1 i art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) poprzez nierozpoznanie istoty sprawy (przedmiotu skargi),
- – art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 19, 20, 28, 136, 137, art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że § 2 ust. 1 rozporządzenia nie wskazuje, aby przesłanką przyznania danej płatności było uprzednie rozstrzygnięcie organu administracji o "skutecznym/ważnym przeniesieniu na wnioskodawcę posiadania działek rolnych zadeklarowanych w jego wniosku". Producenci rolni jedynie zgłaszają organowi aktualny (po zmianie) stan posiadania, a organ bada tę kwestię wyłącznie w przypadku tak zwanej "kontroli krzyżowej", gdy więcej niż jeden rolnik zadeklaruje posiadanie danej działki – co więcej, nie bada wówczas w ogóle (bo do tego nie ma żadnej kompetencji) podstawy prawnej przeniesienia posiadania na danego rolnika danych gruntów, a jedynie może co najwyżej badać stan faktyczny, a więc czy faktycznie dany producent rolny posiada/użytkuje te przejęte grunty. Organ przyznający płatność nie może badać nic więcej, a w szczególności nie może kwestionować czynności prawnej (umowy), która była podstawą przeniesienia posiadania danych gruntów (działek) z dotychczasowego ich użytkownika na wnioskodawcę.
Przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego przez rolnika przejmującego posiadanie działek objętych programem następuje, gdy ten rolnik "zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego" (§ 14 rozporządzenia), czyli dokonywane jest jednostronnym aktem woli rolnika. Organ podważył wolną wolę skarżącego, gwarantowaną w art. 30 i 31 Konstytucji, poprzez kwestionowanie jego woli w zakresie swobodnego podejmowania i przejęcia zobowiązań. Organ nie ma tu pola do rozstrzygania, czy akt woli skarżącego był "skuteczny" ponieważ nie ma kompetencji do rozstrzygania w tym zakresie. Może jedynie ocenić skuteczność realizacji tego aktu woli strony, a więc czy faktycznie nowy posiadacz zaczął realizować program na przejętych w posiadanie działkach. Nie może żądać od strony przedłożenia umowy przenoszącej prawa własności do zgłoszonych dziatek, a tym bardziej nie ma prawa żądać przedłożenia zgody sądu na zawarcie takich umów, nawet gdyby organ miał wątpliwości co ważności takich umów.
Organ bezzasadnie odmówił też uznania cofnięcia odwołania, podając jedynie uzasadnienie procesowe, bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego. Organ nie wykazał żadnego naruszenia prawa lub naruszenia interesu społecznego. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy mógł samodzielnie przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia dowodów w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem strony skarżącej – uchybił sąd, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazanie dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie wskazać należy, że strona wnosząca skargę kasacyjną oparła swoje zarzuty na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła Sądowi I instancji rażące naruszenie art. 2, art. 31 pkt 3 i art. 32 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie.
Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że jest on nieuzasadniony. Przede wszystkim Sąd I instancji w żadnym razie nie stosował wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Zatem nie sposób przyjąć, że naruszenie tych przepisów polegało na niewłaściwym ich zastosowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarto też żadnego usprawiedliwienia postawionych zarzutów skargi kasacyjnej poza stwierdzeniem, że "Organ podważył wolę skarżącego, gwarantowaną art. 30 i 31 Konstytucji, poprzez kwestionowanie jego woli w zakresie swobodnego podejmowania i przejęcia zobowiązań".
Drugi z zarzutów, ze wskazaniem, że jest oparty na podstawie naruszenia prawa materialnego został sformułowany jako naruszenie art. 2, art. 18 i art. 21 rozporządzenia WE nr 73/2009, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że K. G., będąc rolnikiem wpisanym do ewidencji producentów jako producent rolny, nie miała prawa do realizowania programów unijnych na zasadach równych z innymi rolnikami, oraz przez niewłaściwe zastosowanie tego rozporządzenia WE jako przepisu prawa rzekomo obowiązującego w Polsce.
Przedstawiony powyżej zarzut jako podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej powinien polegać, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów. W wywodach zawartych w uzasadnieniu tych zarzutów autor skargi kasacyjnej nie przedstawił własnego stanowiska co do tego jak powinny być one stosowane. Niezależnie od tego należy stanowczo podkreślić, że Sąd I instancji przepisów tych nie stosował. Istotą sprawy, o jakiej Sąd ten orzekał, było zagadnienie związane ze stosowaniem art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś kwestia uprawnień, bądź ich braku, dotycząca K. G.. Dodać należy, że Rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. w art. 2 zawiera definicje pojęć użytych w tym rozporządzeniu, w art. 18 zawiera informacje o ustanowieniu systemu identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności zaś art. 21 dotyczy zmniejszenia i wykluczenia w przypadku nieprzestrzegania zasad kwalifikowalności.
O żadnej z tych kwestii Sąd I instancji nie orzekał. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna ma być skierowana do wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zważywszy, że sąd przedstawionych w pkt I.2 petitum skargi przepisów nie stosował trudno przyjąć, że doszło do ich naruszenia przez błędną wykładnię bądź ich niewłaściwe zastosowanie.
Trzeci z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. został sformułowany jako naruszenie § 2 ust. 1 i § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że potocznie stosowane w tych sprawach pojęcie "przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych" w sensie prawnym polega na jednostronnym podjęciu zobowiązania do kontynuowania programu przez nowego posiadacza działek, zatem nie ma tu pola rozstrzygania przez organ, czy akt woli skarżącego był "skuteczny" bowiem organ administracji nie ma kompetencji do rozstrzygania w tym zakresie. Organ może jednak ocenić skuteczność realizacji tego aktu woli, a więc czy faktycznie nowy posiadacz zaczął realizować program na przejętych w posiadanie działkach.
Z wypowiedzi Sądu I instancji w odniesieniu do § 14 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów wynika, że płatność i jej wysokość uzależniona jest od powierzchni działek, a także, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej wnioskodawcy zależy od skutecznego przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części.
Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia § 14 powyższego rozporządzenia został postawiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Tymczasem, jak wynika z przedstawionego stanowiska, nie chodzi stronie skarżącej o błędne rozumienie przez Sąd § 14, lecz sposób ustalenia przejęcia przez skarżącego działek będących własnością jego córki. Jest to zatem zarzut dotyczący postępowania dowodowego w sprawie, czyli ma charakter procesowy. Wobec kwestionowania przez stronę skarżącą wykładni § 14 dokonanej przez Sąd I instancji oraz niewłaściwe zastosowanie tego przepisu za pomocą argumentów wskazujących na niewłaściwe działanie organów w ramach prowadzonego postępowania należało uznać, że zarzut zawarty w pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej nie został nieusprawiedliwiony.
W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy (przedmiotu skargi). Zarzut powyższy nie został w ogóle uzasadniony. Niezrozumiałe jest powoływanie przez autora skargi kasacyjnej art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny powinien wyjść poza granice skargi i rozpoznać kwestie, które w skardze nie były podniesione, jeśli jest to niezbędne do rozpoznania sprawy. W skardze kasacyjnej nie podano jednak, jakie to zagadnienia powinny być rozpatrzone przez Sąd I instancji. Powiązanie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z art. 141 § 1 p.p.s.a. z którego wynika, że "uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku..." czyni zarzut powyższy niezrozumiałym.
Podobnie należy odnieść się do drugiego zarzutu procesowego sformułowanego jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 19, art. 19, art. 20, art. 28, art. 136, art. 137, art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi o tym, jakie elementy konstrukcyjne powinny składać się na uzasadnienie wyroku. Autor skargi kasacyjnej przepis ten powiązał z przepisami dotyczącymi postępowania administracyjnego. Zarzut ten należy uznać za źle skonstruowany i z tej przyczyn nie nadający się do oceny.
Z tych wszystkich powodów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.