Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/GI 1002/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę K. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] wprzedmiocie płatności obszarowych.
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., po rozpoznaniu odwołania K. O., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego tejże Agencji z [...] grudnia 2011 r. nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2010.
Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2008 r. Nr 98, poz. 634), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r., Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174 poz. 1809 ze zm.).
K. O. złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego i poprawy dobrostanu zwierząt do Biura Powiatowego ARiMR w B. w dniu [...] maja 2010 r. ubiegając się o przyznanie płatności na rok 2010 z tytułu realizacji pakietu S02 Rolnictwo ekologiczne wariant S02d02 Uprawy sadownicze, w tym jagodowe (z certyfikatem zgodności) na zadeklarowanych działkach rolnych C, D, E, F, H. Powierzchnia deklarowana dla wariantu S02d02 wynosiła 99,67 ha. Deklarowane działki rolne leżą na działkach ewidencyjnych nr 169, 171, 172 (województwo m., powiat S., gmina C., obręb ewidencyjny: C.) oraz 3/64, 7/27 (województwo z., powiat S., gmina S.,obręb ewidencyjny: K.). Wraz z wnioskiem przesłano załączniki graficzne.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. po rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym także zapoznaniu się z wynikami kontroli zarówno administracyjnej jak i terenowej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] postanowił o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych na rok 2010 w wysokości 29.829,80 zł dla Pakietu S02 Rolnictwo ekologiczne w wariancie S02d02 - Uprawy sadownicze w tym jagodowe (z certyfikatem zgodności) za powierzchnię uwzględnioną w płatności równą 19,37 ha.
Wobec wniosku strony o uzupełnienie w/w decyzji w kwestii wskazania do jakich działek rolnych organ przyznał dopłaty, a do których dopłat odmówił - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. w dniu [...] grudnia 2011 r. postanowieniem nr [...] odmówił uzupełnienia decyzji.
Kwestionując zasadność tego rozstrzygnięcia w dniu [...] stycznia 2012 r. K. O. - reprezentowana przez K. W. - wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B.. W dniu [...] marca 2012r.
pełnomocnik K. O. złożył skargę na w/w decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., który wyrokiem dnia 24 września 2012r. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lutego 2012 r. i wskazał, że w sposób niejasny i niezrozumiały wykazano motywy zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza nie zostały wyjaśnione i uzasadnione ustalenia faktyczne. Ponadto uznano, iż przesłane akta sprawy nie były kompletne i nie zawierały decyzji dotyczącej 2007 roku.
Rozpoznając sprawę ponownie w trybie odwoławczym, obecnie zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji uznając, że zaskarżona decyzja uwzględniała cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zarzut nie dokonania oceny spełniania przez deklarowane działki rolne F i H warunków koniecznych do uzyskania dopłat z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych uznano za nietrafiony w świetle § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004r. Nr 174 poz. 1809 ze zm.). Organ odwoławczy podkreślił, że beneficjentka mogła zwiększyć powierzchnię użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w pierwszym lub drugim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego.
Ponieważ nie przyznano wnioskodawczyni płatności na dodane w drugim roku realizacji programu rolno-środowiskowego działki rolne F i H, więc tym samym nie zaciągnięto zobowiązań do tych działek. Organ podkreślił, że nie może zostać przyznana płatność rolnośrodowiskowa za uprawę orzecha włoskiego na działce rolnej H oraz F zgłoszonych do płatności po raz pierwszy w roku 2007 - drugim roku wnioskowania, do których nie przyznano płatności, a w związku z tym nie zostały zaciągnięte zobowiązania.
Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wydał wyrok oddalający skargę na rozstrzygnięcie dotyczące płatności za 2007, jednakże strona wniosła skargę kasacyjną. Ewentualna zmiana decyzji z [...] września 2011 r. nr [...] - odnoszącej się do płatności na 2007 rok stanowić może podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności na rok 2010.
Kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia K. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. zarzucając organom naruszenie m. in. § 5 ust. 1, 3, 4 oraz § 11 ust. 2 i 3 § 13 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 23 i 24 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, art. 24 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia, w brzmieniu zmienionym Rozporządzeniem Rady (WE) nr 2223/2004 z dnia 22 grudnia 2004 r. w związku z art. 37 ust. 4 i art. 39 tego rozporządzenia oraz art. 66 pkt 5 Rozporządzenia 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania płatności ze względu na rozstrzygnięcie dot. 2007 r.
Wskazano także na naruszenie art. 127 kpa w związku z art. 15 kpa poprzez nierozpoznanie i nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez skarżącą, naruszenie art. 107 kpa, art. 111 Kpa w związku z art. 127 kpa poprzez odmowę uzupełnienia decyzji organu I instancji w związku z brakiem umieszczenia w sentencji w/w decyzji rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej do działek F i H zadeklarowanych przez producenta rolnego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009; naruszenie art. 110 kpa w związku z art. 127 kpa poprzez bezpodstawne uznanie, iż organy są związane ostateczną decyzją dotyczącą przyznania skarżącej płatności za rok 2007; naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań WSA zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 września 2012r. lii SA/GI 674/12.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenia podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. podkreślił, że wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r. o sygn. akt Ili SA/GI 1998/11 rozpoznając skargę K. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych za 2007 rok - oddalił skargę. Podkreślił, że z zaskarżonego w tamtej sprawie rozstrzygnięcia organ wykluczył z płatności działki H i F, jako że nie były one właściwe do uprawy orzecha. Oceniając prawidłowość takiego działania WSA stwierdził, że wspomniane działki leżą na terenach zalewowych rzeki K. i zostały zmeliorowane w dostosowaniu do użytkowania jako łąki, a nie sady orzechowe. Działanie producenta polegające na obsadzeniu łąki sadem orzechowym było sprzeczne z wymogami racjonalnego zagospodarowania łąk oraz zasadami prawidłowego sporządzania planu działalności rolnośrodowiskowej, uwzględniającego warunki glebowe i klimatyczne, którego wykonanie stanowi obowiązek producenta rolnego warunkujący przyznanie płatności stosownie do § 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. Zalecenie posadzenia orzecha na gruncie stanowiącym trwały użytek zielony było sprzeczne z zadaniem do realizacji zawartym w pakiecie rolnictwo ekologiczne oraz zobowiązaniem podjętym przez producenta rolnego w pianie rolnośrodowiskowym do zachowania na terenie gospodarstwa rolnego powierzchni trwałych użytków zielonych.
Stanowiło także naruszenie zał. nr 1 rozdział II ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. obligującego do zachowania na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych, zgodnie z którym zadaniem realizowanym w ramach pakietu - rolnictwo ekologiczne jest zachowanie na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody (naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, bagna, kępy drzew i krzewów, miedze, torfowiska, źródliska itp.); w uzasadnionych przypadkach zmniejszenie powierzchni ostoi jest dopuszczalne przy zachowaniu co najmniej 3 % ich powierzchni w gospodarstwie rolnym.
Ponadto fakt obsadzenia sadzonkami orzecha m.in. działek H i F producent zadeklarował poprzez złożenie wniosku [...] kwietnia 2007 r. i potwierdzenie podpisem, że posiada już te uprawy na gruncie, podczas gdy z zebranych w sprawie dowodów wynikało, że sadzonki orzecha dla obsadzenia działek w woj. z. zostały zakupione dopiero [...] maja 2007 r., co wskazuje, że w dniu składania wniosku nie było ich na gruncie. WSA zaakcentował także, że działki F, G i H zostały zadeklarowane po raz pierwszy w roku 2007, co oznacza, że ARiMR nie podjęła co do nich zobowiązania.
Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1320/2006 z 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U.UE.L.2006.243.6) w przypadku środków rolnośrodowiskowych i dotyczących poprawy dobrostanu zwierząt w nowych państwach członkowskich jedynie wydatki związane z zobowiązaniami podjętymi do 31 grudnia 2006 r. mogły być kwalifikowane w ramach EFRROW w nowym okresie oprogramowania. Ponieważ więc wykluczenie z płatności działek F i H z wyżej podanych względów było zasadne, podobnie jak wykluczenie działki G będącej w istocie drogą, zatem powierzchnia stwierdzona wynosiła w 2007 roku - 18,46 ha (stwierdzona powierzchnia działek C, D, E), a po jej zmniejszeniu o podwójną wartość stwierdzonego przedeklarowania (2 x 1,46 ha, obejmującego zawyżenie przez producenta powierzchni działek D i G, pomniejszone o zaniżenie przez skarżącą powierzchni działki E) powierzchnia uprawniona do płatności wynosiła 15,54 ha i płatność do takiej powierzchni na 2007 rok producentka otrzymała.
Sąd I instancji podkreślił również, że kwestia decyzji właściwych organów dotyczących wniosku skarżącej o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w 2007 r. stanowiła już wcześniej przedmiot rozważań WSA w G., który wyrokiem z 10 sierpnia 2009 r. o sygn. akt HE SA/GI 207/09 uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału ARiMR z [...] grudnia 2008 r. o nr [...]. Mając więc na względzie te wskazane braki postępowania dowodowego organ II Instancji uchylił rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Uwzględniając ocenę zawartą w powołanym wyżej wyroku organ I instancji ponownie przeprowadził kontrole na miejscu tj. w województwie z. od [...] do [...] maja 2010 r. i w województwie m. [...] stycznia 2010 r. Ustalenia zawarto w protokołach kontroli. Odnośnie działek rolnych położonych w woj. z. kontrolerzy przeprowadzili pomiar deklarowanych działek i policzyli sadzonki orzecha.
Dalej Sąd wskazał, że na podstawie tych ustaleń organy uznały, że obsada orzecha wynosi średnio 86,87 szt. na hektar, a więc spełnia wymogi określające minimalną obsadę, tym niemniej z wyżej podanych powodów do działek tych płatność rolnośrodowiskowa nie mogła być przyznana. Również co do działek położonych w województwie m. została spełniona obsada drzewek i wynosiła: działka C - 70 szt. na 0,87 ha; działka D - 80 szt. na 1 ha; działka E – 80 szt. na 1 ha. Tym niemniej organ podniósł, iż stan taki stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej w roku 2010 r. i nie można na tej podstawie stwierdzić, że istniał już w roku 2007 r. tj. w roku, którego dotyczy wniosek skarżącej, jako że inny stan wynika z protokołów sporządzonych [...] października 2007 r. co do działek rolnych położonych w woj. z. i [...] stycznia 2008 r. co do działek znajdujących się w woj. m., a WSA ocenę tę wówczas podzielił.
Organ wyjaśnił, iż w aktach sprawy istnieje dowód w postaci rachunku nr [...] z [...] maja 2008 r. na zakup sadzonek orzecha w ilości 2000 sztuk, co wskazuje na fakt uzupełniania nasadzeń po dniu pierwszej kontroli tj. z [...] października 2007 r., której poczynione ustalenia były właściwe.
Poza tym Sąd zaznaczył, że wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r. o sygn. akt III SA/GI 668/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę K. O. na decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., który po rozpoznaniu odwołania K. O., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego tejże Agencji z [...] października 2011 r. nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2008 również odmawiając płatności na większą powierzchnię niż przyznana w 2006 roku.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z brzmieniem § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu, z wyłączeniem pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5, oraz z zastrzeżeniem ust. 2; może ulec zwiększeniu powierzchnia jeśli realizowany jest program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych - o nie więcej niż 5 % dotychczasowej powierzchni, lecz nie więcej niż o 2 ha, w pierwszym lub drugim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego. W przypadku przekroczenia zwiększenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej; do zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej przepis § 4 stosuje się odpowiednio. W przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, opracowuje się nowy plan działalności rolnośrodowiskowej.
Zwiększenia o którym mowa w ust. 4, można dokonać nie później niż w dniu 15 marca 2007r. Do terminu realizacji nowego planu działalności rolnośrodowiskowej przepis § 13 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Wobec takich uregulowań rozporządzenia należy zauważyć, że strona rozpoczęła pięcioletni okres zobowiązania w dniu [...] marca 2006 roku na powierzchni równej 19,37 ha zatem decyzja na rok 2009 nie mogła obejmować większej powierzchni. Agencja nie może przyznać płatności rolnośrodowiskowej za uprawę orzecha włoskiego na działce rolnej H oraz F, zgłoszonych do płatności po raz pierwszy w roku 2007 (w drugim roku deklaracji), do których ARiMR nie zaciągnęła zobowiązań. Jak słusznie organ podkreślił K. O. mogła zwiększyć powierzchnię użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w pierwszym lub drugim roku realizacji programu rolno środowiskowego, ale skoro jak wyżej wykazano nie przyznano płatności na dodane w drugim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego działki rolne F i H, więc nie zaciągnięto do nich zobowiązań.
A w świetle cytowanego § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w kolejnych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego nie można zwiększyć lub zmniejszyć powierzchni użytków rolnych, na których jest już realizowany program rolnośrodowiskowy.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji zaskarżoną decyzję uznał za zgodną z prawem.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że organ nie naruszył wskazanych tam przepisów prawa. W szczególności nie naruszono zasady prawdy obiektywnej ani zasady swobodnej oceny dowodów. Organ odwoławczy uwzględnił całokształt okoliczności sprawy, w tym dokumenty złożone przez stronę skarżącą, przy czym jednak wyprowadził z nich wnioski odmienne od tych, które wywodzi strona, co nie jest tożsame z naruszeniem przepisów proceduralnych.
Wnosząc skargę kasacyjną od ww. wyroku K. O. zaskarżyła go w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania,
- - art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi w jej granicach, a ściślej poprzez niedokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, brak uwzględnienia i jakiejkolwiek analizy i oceny istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów przedstawionych w skardze, a także nie wyjście poza granice skargi.
- - art. 110 k.p.a. w związku z art. 127 k.p.a. zarzucając bezpodstawne uznanie, iż organy są związane ostateczną decyzją dotyczącą przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowych za rok 2007,
- - art. 127 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. zarzucając nierozpoznanie i nieustosunkowanie się przez Dyrektora [...] Oddziału ARiMR do zarzutów podniesionych w odwołaniu
- - art. 153 p.p.s.a. zarzucając nieuwzględnienie przez Dyrektora [...] Oddziału ARiMR oraz Sąd wskazań zawartych w wyroku tego sądu z dnia 9 sierpnia 2012 r.
- - art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi w jej granicach, tj. przez niedokonanie kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej, brak uwzględnienia i jakiejkolwiek analizy i oceny istotnych dla sprawy zarzutów strony i brak wyjścia poza granice skargi, wiążąc to naruszeniem z naruszeniem § 2 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1, 3,4 oraz § 11 ust. 2 i 3, § 13 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie prawa producenta rolnego do zwiększenia powierzchni objętej programem w drugim roku realizacji zobowiązania rozlnośrodowiskowego w zw. art. art. 23 i 24 Rozporządzenia Komisji WE nr 796 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady WE nr 1782/2003 i WE nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady WE nr 479/2008; oraz wiążąc naruszenie w/w przepisów p.p.s.a. z naruszeniem art. 24 ust. 1 Rozporządzenia Rady WE nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskiej z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji odmowę przyznania skarżącej płatności ze względu na uprzednią odmowę przyznania płatności do działek rolnych F i H za 2007 r.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w treści uzasadnienia wyroku do zarzutów skargi, których wyjaśnienie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Na podstawie wskazanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, które w tej sprawie nie występują. Nie rozpoznaje więc ponownie sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Z kolei zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w orzecznictwie zwracał uwagę na to, że Sąd nie może domyślać się argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Zatem obowiązek nałożony tym przepisem oznacza, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienie wskazanej normie prawnej.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem.
Przypomnieć należy, że stawiając zarzut natury procesowej podać należy wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Z judykatury dotyczącej tego zagadnienia wynika, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2409/11, LEX nr 1110162). A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego.
Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664). Zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Przy czym prawidłowo skonstruowany zarzut winien odnosić się do norm procedury sądowoadministracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na jednej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tzn. naruszeniu przepisów postępowania, przy czym sposób jej skonstruowania w znaczny sposób utrudnia prawidłowe rozpoznanie sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały tak sformułowane, że stanowią podanie kilkunastu norm prawnych bez wskazania konkretnie, na czym polegało naruszenie każdej z tych norm. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa w większości jej zarzutów nie wskazano formy naruszenia, redakcja zarzutów oraz ich uzasadnienia jest mało czytelna i wieloznaczna.
Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę skargę kasacyjną uznał, że z treści uzasadnienia zarzutów można wywieść, że podniesione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty zmierzają do zakwestionowania stanu faktycznego przyjętego przy wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji, w tym w istocie, ze względu na powołane w podstawie kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz p.p.s.a., zmierzają do podważenia przyjętej zarówno przez organy obu instancji jak i przez Sąd I instancji zasady związania organu rozstrzygnięciami wydanymi w odniesieniu do skarżącej w latach wcześniejszych realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zdaniem skarżącej, organ powinien od nowa rozpoznać sprawę złożonego przez nią wniosku o przyznanie płatności na rok 2010, czyniąc nowe ustalenia faktyczne w zakresie prowadzonej przez nią produkcji rolnej.
Dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, w tym sformułowanych przez skarżącą kasacyjną zarzutów, istotne znaczenie ma wyjaśnienie charakteru zobowiązania rolnośrodowiskowego, realizowanego w ramach wspólnotowej polityki promowania rolnictwa ekologicznego. Zgodnie z motywem 22, 29 i 31 Preambuły do Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/99 szczególny wysiłek jest potrzebny dla kształcenia rolników i informowania ich o metodach prowadzenia gospodarki rolnej przyjaznych dla środowiska oraz kształtowania instrumentów rolnośrodowiskowych dla wsparcia zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich i w celu reakcji na rosnące społeczne zapotrzebowanie na usługi środowiskowe oraz wsparcia w celu zachęcania rolników, by służyli społeczeństwu jako całości poprzez wprowadzanie lub kontynuowanie stosowania praktyk gospodarki rolnej zgodnych z rosnącą potrzebą ochrony i poprawy środowiska, zasobów naturalnych, gleby, różnorodności genetycznej i utrzymania stanu krajobrazu i obszarów wiejskich.
Realizacja przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego ma charakter trwały, kilkuletni, co niewątpliwie wynika wprost z założeń promowania rolnictwa ekologicznego, którego cele możliwe są do zrealizowania, jedynie przy założeniu zaangażowania producenta rolnego przez dłuższy niż roczny okres czasu. Producent występując o przyznanie płatności w tym zakresie przyjmuje na siebie, stosownie do treści art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Nr 1257/1999 przynajmniej pięcioletnie zobowiązanie realizacji na określonej we wniosku, a także w planie działalności rolnośrodowiskowej, powierzchni gruntów praktyk agrośrodowiskowych właściwych dla określonego pakietu. W ramach czego otrzymuje pomoc finansową udzielaną na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych realizowanych na podstawie podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Zobowiązanie to jest realizowane w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., a w ramach tych pakietów (oraz wariantów) wyodrębniane są zadania, które - co istotne - realizowane są w cyklu rocznym (§ 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.). Z tą zasadą koresponduje rozwiązanie, z którego wynika, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana na corocznie składany wniosek producenta rolnego i jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. Jest ona więc przyznawana na dany rok, a wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej składa się w terminie od dnia 1 sierpnia do dnia 31 grudnia, zaś wniosek o przyznanie kolejnych płatności rolnośrodowiskowych w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, począwszy od roku następującego po roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej (§11 ust. 1-5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.).
Istotą płatności rolnośrodowiskowych jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście prowadzi działalność rolniczą w ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego i zgodnie z opracowanym planem działalności rolnośrodowiskowej uprawia grunty rolne. tzn. uprawia rośliny, dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych i zbiera plony zgodnie z wymogami poszczególnych pakietów i wariantów.
Jednym z warunków koniecznych dla uzyskania płatności rolnośrodowiskowej jest, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, zobowiązanie się do realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, który powinien być opracowany przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, co potwierdza podpis złożony przez ten podmiot na każdej stronie opracowanego planu (§ 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.).
Z powyższego wynika więc, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe, realizacji którego podejmuje się producent rolny, stanowi źródło zobowiązania kilkuletniego, w ramach którego przysługuje mu uprawnienie do corocznego uzyskiwania płatności rolnośrodowiskowych.
Zobowiązanie to potwierdza pierwsza decyzja o przyznaniu w tym zakresie płatności obszarowej. Kolejne zaś decyzje wydawane są w odniesieniu do powierzchni gruntu zadeklarowanej przez producenta i przyjętej do płatności tą pierwszą decyzją administracyjną (§ 12 w zw. z § 11 ust. 1 i 2 w zw. z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.) i stanowią o realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przestrzeganie przez producenta rolnego zasad agrośrodowiskowych, a także podmiotowa i przedmiotowa trwałość treści przyjętego zobowiązania, przez cały okres jego trwania, ma istotne znaczenie, bowiem uchybienia w tym zakresie mogą skutkować zmniejszeniem przyznanej płatności, jej zawieszeniem (§ 15, § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.) a nawet obowiązkiem zwrotu wypłaconego świadczenia (§ 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.). Potencjalnie następca prawny producenta rolnego może przejąć jego zobowiązanie, ale w kształcie, jaki został mu pierwotnie nadany i zatwierdzony pierwszą decyzją wydaną w tym zakresie (§ 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.).
W opisanej wyżej sytuacji zachodzi szczególny rodzaj związania decyzji administracyjnych, bowiem w kolejnych latach realizacji przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego organ zobowiązany jest wydać decyzje, które co do konstytutywnych elementów przyjętego zobowiązania (a więc także w odniesieniu do powierzchni gruntów rolnych) zatwierdzonych pierwszą decyzją o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, muszą pozostawać z nią zgodne. Ten szczególny charakter powiązania kolejnych decyzji wydawanych w sprawie płatności wypłacanych w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego potwierdza również szczególny tryb, jakiego dochować należy, jeżeli producent rolny chciałby dokonać zmian w przyjętym zobowiązaniu. Ustawodawca przewidział np. możliwość zmiany powierzchni użytków rolnych, na których realizowany jest program rolnośrodowiskowy, przyjmując jednak ograniczenie, że zmniejszenia i zwiększenia w tym zakresie mogą nastąpić jedynie w określonej co do wysokości maksymalnej wielkości w dwóch pierwszych latach realizacji przedsięwzięcia (§ 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.).
W kolejnych latach realizacji programu istnieje możliwość zwiększenia powierzchni gruntów rolnych, jednakże wiąże się to ze zmianą zobowiązania rolnośrodowiskowego i wymaga opracowania nowego planu działalności rolnośrodowiskowej (§ 5 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.). Zmiana w tym zakresie wymaga zatwierdzenia w drodze wydania decyzji administracyjnej.
Powyższe oznacza, że w kolejnych latach realizacji przedsięwzięcia płatność z tego tytułu może być przyznana jedynie w odniesieniu do tych działek, co do których rolnik - skutecznie, a więc w sposób usankcjonowany stosowną decyzją właściwego organu - przyjął na siebie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Jeśli zaś nie dojdzie do skutecznego zwiększenia powierzchni użytków rolnych objętych programem, w określonym przez ustawodawcę terminie, to producent nie może ubiegać się o przyznanie płatności na te, nieprzyjęte działki rolne, w kolejnych latach realizacji przedsięwzięcia.
Dla oceny złożonego w niniejszej sprawie wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 istotne znaczenie miało zatem ustalenie treści realizowanego od 2006 r. przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego i ustalenie, czy skarżąca skutecznie dokonała zwiększenia objętej nim powierzchni gruntu działek rolnych.
Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego - co wiadomym jest Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu ze sprawy o sygn. akt II GSK 386/15 - była również ostateczna decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] września 2011 r. nr [...], o przyznaniu skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007. W ramach tego postępowania ustalono, że strona podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe (uprawa orzecha włoskiego) w 2006 r. na działkach rolnych C, D, E położonych w województwie m.. W następnym roku realizacji przedsięwzięcia zadeklarowała do płatności nadto uprawę na działkach rolnych F, G i H, położonych w województwie z. o powierzchni odpowiednio 36, 60 ha, 0, 55 ha i 44 ha, w konsekwencji czego powstał miedzy stroną a organem spór co do nieobjęcia płatnością rolnośrodowiskową działek rolnych F i H położonych z województwie z., położonych w części zalewowej doliny rzeki.
Ustalono, że tylko na działkach położonych w województwie m. mogły być wykonane nasadzenia. Złożony wówczas przez stronę plan działalności rolnośrodowiskowej dla jej gospodarstwa rolnego wskazał, że podstawowym warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizacja pakietów zgodnie z opracowanym planem działalności rolnośrodowiskowej.
Zapisano w nim m.in., że działki rolne H i F położone na działkach ewidencyjnych 3/64 i 7/27 to łąka trwała IV klasy bonitacyjnej (cała działka H) i w przeważającej części działka F. Obie działki ewidencyjne położone są w dolinie rzeki K. w części zalewowej doliny na glebach organicznych i organiczno-mineralnych. Według zapisów w ewidencji gruntów i budynków, deklarowane działki rolne stanowią trwały użytek zielony. Organy uznały, że rolnik i doradca rolnośrodowiskowy, zgłaszając do płatności uprawę orzecha włoskiego na tych działkach nie dostosowali się do przepisu art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Obszar doliny K., w tym i działki rolne H i F są zmeliorowane w dostosowaniu do użytkowania jako łąki, a proponowane użytkowanie jako sad orzechowy, jest sprzeczne nie tylko z wyżej wymienionym przepisem, ale i z zapisami zawartymi w planie działalności rolnośrodowiskowej i nie gwarantuje osiągnięcia celu zakładanego w pianie - produkcji sadowniczej - produkcja orzecha włoskiego.
Wobec stwierdzenia, że plan działalności rolnośrodowiskowej dla działek rolnych H i F został sporządzony niezgodnie z wymogami racjonalnego zagospodarowania łąk trwałych, organ słusznie nie objął płatnością rolno środowiskową tych działek rolnych H i F, albowiem jej przyznanie byłoby sprzeczne z celami doradztwa rolniczego, określonymi w art. 2 ust. 2 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego, w szczególności byłoby sprzeczne z zasadą wspierania zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Plan działalności rolniczej musi bowiem uwzględniać cele środowiskowe jak i prawo wspólnotowe, a jednym z tych celów jest zachowanie krajobrazu rolniczego i trwałych użytków zielonych w niezmienionym stanie, co zostało zapisane w zadaniach do realizacji w pakiecie- rolnictwo ekologiczne w załączniku nr 1 rozdział U ust. 2 punkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. W ocenie Sądu I instancji rozpoznającego sprawę w przedmiocie płatności na 2007 r. zalecenie posadzenia orzecha włoskiego na gruncie stanowiącym trwały użytek zielony jest niezgodne z zadaniem do realizacji w pakiecie rolnictwo ekologiczne oraz z podjętym zobowiązaniem producenta rolnego w planie rolnośrodowiskowymi.
Powyższe stanowiło podstawę odmowy przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007. Jedynie w odniesieniu do działek zgłoszonych w pierwszym roku realizacji planu. Tym samym wobec nieprzyjęcia w 2007 r. (oraz w kolejnym roku) wniosku skarżącej o zwiększenie powierzchni użytków rolnych o działki F i H, na których miałoby być realizowane przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe, rozpatrując wniosek o przyznanie tej płatności na rok 2010, będący piątym rokiem realizacji przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego, organ nie mógł przyznać płatności na te działki, które nie zostały objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w latach poprzednich, ani uwzględnić tego wniosku jako rozszerzającego, wobec niedochowania wymogów formalnych takiego żądania.
Prawodawca dopuścił możliwość zwiększenia użytków rolnych i kontynuowania dotychczasowego programu jedynie w przypadku, gdy zwiększenie użytków rolnych nastąpiło w pierwszych dwóch latach.
Czyni to nieuzasadnionymi zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w związku z art. 127 k.p.a. oraz art. 127 w związku z art. 15 k.p.a. W sprawie występuje bowiem - na co wskazano wcześniej - szczególny rodzaju związania, które wynika z przepisów prawa stanowiących imperatyw dla ustalenia i uwzględnienia okoliczności faktycznych i prawnych związanych z uprzednio rozpatrywanymi wnioskami strony w ramach jednego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przy czym, co istotne dla niniejszej sprawy, związanie to nie wynika wprost z powołanych przez skarżącą przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, lecz jak już wyjaśniono, ze szczególnej regulacji dotyczącej szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, którą zarówno organy jak i Sąd I instancji musiały i uwzględniły w swojej ocenie. Tym samym powołane przepisy nie mogły stanowić skutecznego wzorca kasacyjnej kontroli zaskarżonego wyroku.
Ponadto podkreślić należy, że zarówno organy w toku postępowania administracyjnego, jak również Sąd I instancji - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej - zastosowały wskazane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., dokonując oceny złożonego wniosku skarżącej, dochodząc jedynie do odmiennych niż oczekiwała skarżąca wniosków, iż w sprawie nie zachodzi podstawa, do objęcia zadeklarowanych działek F i H realizowanym od 2006 r. zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.
Nie znajduje również uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, płatność rolnośrodowiskowa przyznawana była nie w stosunku do gospodarstwa rolnego, lecz - zgodnie z ww. przepisem § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. - do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska, a w przypadku pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 2, użytkowanych również jako sady, a nie jak twierdzi skarżąca do gospodarstwa rolnego. Także wysokość płatności rolnośrodowiskowej - stosownie § 8 ust. 1 pkt 1 - określa się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić na wstępie należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny.
Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję perswazyjną - w tej mierze zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku - jak również i funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w granicach, które wyznaczone zostały podstawami wniesionego środka zaskarżenia.
W uzasadnieniu każdego wyroku, szczególnego rodzaju miejsce ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może więc oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich subsumcji (zastosowania) przez organ (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11).
Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" nie realizuje, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej. Z taką sytuacją, nie mamy jednak do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Uwzględniając dotychczas przedstawione uwagi i odnosząc je do wniosków formułowanych na tle analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji stwierdzić należy, że WSA w G. nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawił to autor skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, gdy w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi podkreślić również, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy - a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie - to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. np,: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
- - ---------------------- 18