Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2168/14

Uzasadnienie

I. Wyrokiem z 3 czerwca 2014r. sygn. akt: II SA/Op 187/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O oddalił skargę M S na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O z [...] marca 2011r., nr [...]w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego.

Decyzją z [...] lutego 2011r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O na podstawie art. 13 ust. 1, art. 12 ust. 4 i 6 ustawy z 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004r. Nr 10, poz.

76) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 267 dalej-K.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, anulował numer identyfikacyjny 061763686, nadany zaświadczeniem z 6 listopada 2007r. i odmówił M S wpisu do ewidencji producentów oraz nadania numeru identyfikacyjnego. Organ podał, że w dniu 1 marca 2004r. K S, mąż M S, złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w O wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych, na podstawie którego, zaświadczeniem z 3 marca 2004r., nadano mu numer identyfikacyjny. Na dokonanie powyższego wpisu zgodziła się M S o czym świadczył jej podpis złożony na wniosku. Następnie, w listopadzie 2007r. M S złożyła wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych, na podstawie którego, zaświadczeniem z 6 listopada 2007r., przyznano jej numer identyfikacyjny. We wniosku tym nie została wypełniona rubryka dotycząca zgody na wpis do ewidencji producentów współmałżonka/współposiadacza. W ocenie organu strona nie udowodniła, że prowadzi z mężem odrębne gospodarstwa rolne pod względem technicznym i ekonomicznym. Nie przedstawiła bowiem żadnego dowodu na okoliczność odrębnego zatrudnienia siły roboczej, posiadania oddzielnego sprzętu technicznego oraz ekonomicznego wyodrębnienia jednostek. W konsekwencji, organ uznał, że zaświadczenie o nadaniu numeru identyfikacyjnego dla M S było wadliwe i powinno zostać usunięte z obiegu prawnego, gdyż zostało wydane osobie nieuprawnionej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O decyzją z [...] marca 2011r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że nadanie numeru identyfikacyjnego następuje poprzez wydanie stosownego zaświadczenia, czyli czynności materialnotechnicznej. Akt ten nie ma charakteru prawotwórczego, albowiem nie tworzy, nie zmienia, ani też nie znosi stosunków prawnych. Z kolei, odmowa wpisu do ewidencji następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ odnosząc się do dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego podkreślił, że wprawdzie ustawa z 18 grudnia 2003r. nie reguluje wprost możliwości wykreślenia z ewidencji producentów, ani pozbawienia numeru identyfikacyjnego, jednakże nie może to oznaczać dowolności co do trybu i formy rozstrzygnięcia powyższej kwestii. Dlatego przyjąć należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji w w/w zakresie możliwe jest wzruszenie raz przyznanego numeru poprzez jego anulowanie.

Aby umożliwić stronie obronę jej interesów, eliminacja wadliwego zaświadczenia z obrotu prawnego powinna nastąpić poprzez wydanie decyzji o odmowie wpisania do ewidencji producentów, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy. Powodem anulowania zaświadczenia o nadaniu numeru identyfikacyjnego M S był fakt posiadania takiego numeru (od 2004r.) przez męża strony – K S. Z brzmienia art. 12 ust. 4 przedmiotowej ustawy wynika bowiem, że w przypadku małżonków nadaje się jeden numer identyfikacyjny temu małżonkowi, co do którego współmałżonek wyraził pisemną zgodę i przepis ten nie odwołuje się do stosunków majątkowych istniejących między małżonkami, dlatego małżonkowie powinni otrzymywać jeden numer identyfikacyjny, niezależnie od tego czy współposiadają lub wspólnie prowadzą gospodarstwo, czy posiadają odrębne gospodarstwa rolne niezwiązane ze sobą funkcjonalnie, organizacyjnie, ekonomicznie. W ocenie organu anulowanie numeru identyfikacyjnego M S, a w konsekwencji odmowa wpisu do ewidencji producentów prowadzonej przez Agencję, były uzasadnione i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

1. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O, rozpoznając skargę na powyższą decyzję, wyrokiem z 7 lipca 2011r., sygn. akt: II SA/Op 227/11, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszoinstancyjnego. Sąd stwierdził, że stanowisko organów decyzyjnych odnośnie braku podstaw do przyznania małżonkom dwóch odrębnych numerów identyfikacyjnych, a w konsekwencji wydanie M S decyzji odmownej, było przedwczesne. Sąd zaznaczył, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przed podjęciem kwestionowanej decyzji nie doszło do skutecznego uchylenia czynności materialnotechnicznej polegającej na wpisaniu skarżącej w dniu 6 listopada 2007r. do ewidencji producentów, co winno spowodować wykreślenie stosownych wpisów w prowadzonej przez Agencję ewidencji. Sąd podkreślił, że pomimo wydania kontrolowanych decyzji wciąż aktualny pozostał wpis M S do ewidencji producentów, dokonany w dniu 6 listopada 2007r. Brak jest zatem podstaw prawnych do zaakceptowania poglądu organu pierwszej i drugiej instancji, że anulowanie (uchylenie) nadanego skarżącej numeru identyfikacyjnego jest równoznaczne z uchyleniem czynności wpisu do ewidencji, co powoduje wykreślenie z ewidencji producentów. Sąd zaznaczył, że stanowisko to potwierdza wiele regulacji ustawy o systemie ewidencji (art. 7, art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy). W ocenie Sądu, poprzestanie tylko na uchyleniu numeru budzi wątpliwości co do losów pozostałych danych wpisu. Zdaniem Sądu, w związku z powyższym, zasadny jest zarzut o nieuprawnionym utożsamianiu przez organy administracji uchylenia numeru ewidencyjnego z wykreśleniem producenta z ewidencji. Ponadto Sąd podkreślił, że w rozstrzygnięciach organów obu instancji wyrażono nieuprawniony pogląd, że nadania producentowi numeru identyfikacyjnego dokonuje się w drodze zaświadczenia, podczas gdy wskazane w art. 12 ust. 2 ustawy zaświadczenie potwierdza jedynie fakt nadania tego numeru. Wskazane uchybienia spowodowały, zdaniem Sądu, że uzasadnienia podjętych decyzji były w omawianym zakresie nie tylko wadliwe, ale również mylące (wewnętrznie sprzeczne), co stanowi o naruszeniu art. 107§3 k.p.a. i zasad ogólnych prawa procesowego, w szczególności zasady legalizmu i praworządności oraz pogłębiania zaufania do organów państwa. Zdaniem WSA w O zaprezentowane stanowisko ma istotne znaczenie dla dalszej oceny legalności wydanych w sprawie decyzji, bowiem dowodzi, że "anulowanie" nadanego skarżącej numeru identyfikacyjnego nie pozbawiło jej statusu producenta rolnego wynikającego ze stosownej rejestracji. W związku z powyższym, organy obu instancji w sposób nieuprawniony skorzystały z art. 13 ust. 1 ustawy, odmawiając M S wpisu do ewidencji producentów. Sąd wskazał, że w sytuacji gdy organ uzna za uzasadnione przeprowadzenie weryfikacji wniosku, na podstawie którego dokonano czynności materialno-technicznej wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego, powinien wszcząć z urzędu (art. 61§1 K.p.a.) postępowanie dotyczące wyeliminowania z obrotu prawnego tej czynności, a następnie uchylić wadliwą czynność w drodze decyzji, przy zastosowaniu na zasadzie analogii art. 13 ust. 1 ustawy. Jak wskazał Sąd, dopiero takie działanie pozwoli na podjęcie rozstrzygnięcia o odmownym załatwieniu weryfikowanego wniosku.
2. III. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik Dyrektora O Oddziału Regionalnego ARIMR w O. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 lutego 2014r. sygn. akt: II GSK 2431/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w O. W ocenie NSA, zajęte przez Sąd I instancji stanowisko, że odmowa wpisu do ewidencji producentów powinna być poprzedzona wydaniem decyzji o wykreśleniu wpisu z ewidencji producentów i uchyleniu numeru identyfikacyjnego, jak i wyrażone w tym zakresie poglądy nie zasługują na aprobatę. NSA przypomniał, że w stanie sprawy organ I instancji decyzją z 2 lutego 2011r. anulował numer identyfikacyjny i jednocześnie odmówił wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego M S. Powodem podjęcia takiej decyzji było ujawnienie, że M S wraz z mężem posiadają dwa numery identyfikacyjne, czemu sprzeciwia się art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji. Jednocześnie zaakcentował, że przepis art. 12 ust. 4 ww. ustawy został poddany kontroli konstytucyjności. W wyroku z 3 grudnia 2013r., sygn. akt: P 40/12 (Dz. U. z 2013, poz.1537) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "Art. 12 ust. 4 ustawy z 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012r. poz.
3. 86) w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji, gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne: a) nie jest niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji, b) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji." Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten we wskazanym zakresie traci moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Orzekając o odroczeniu moc obowiązującej orzeczenia Trybunał podniósł, że wyeliminowanie z porządku prawnego art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji w zakwestionowanym zakresie nie jest wystarczające dla przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP. Niezbędna jest w tym zakresie interwencja ustawodawcy. Oprócz nadania nowego brzmienia art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji, z uwzględnieniem niniejszego wyroku, niezbędne jest bowiem zamieszczenie w ustawie przepisów, które będą przeciwdziałać nadużyciom, polegającym na pozornych lub sztucznych podziałach gospodarstw rolnych dla uzyskania nienależnych lub wyższych płatności, a w szczególności przyznanie kompetencji kontrolnych właściwemu organowi w trakcie postępowania o wpis do ewidencji i nadanie numeru ewidencyjnego, a także później, już po dokonaniu wpisu do ewidencji przy przyznawaniu konkretnych płatności. Stworzenie niezbędnej regulacji prawnej w nowym stanie prawnym, jaki powstanie w wyniku powyższego wyroku związane jest również ze spoczywającym na właściwych organach polskich obowiązkiem sprawowania kontroli dla ochrony interesów gospodarczych Unii Europejskiej oraz odzyskiwania kwot wypłaconych nienależnie beneficjentom. W ocenie NSA art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji pozostaje zatem nadal normatywnym wzorcem kontroli decyzji wydanych w okresie jego obowiązywania, a zarazem stanowi materialnoprawną podstawę do przyznawania numerów identyfikacyjnych dla producentów rolnych. Oznacza to, że w przypadku ujawnienia posiadania przez małżonków (bez względu na łączący ich ustrój majątkowy oraz ilości i sposób prowadzenia gospodarstw rolnych) dwóch numerów identyfikacyjnych organ jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego jednego z tych numerów. Zdaniem NSA, analiza przepisów regulujących tryb dokonywania wpisu do ewidencji producentów oraz jego zmiany prowadzi do wniosku, iż w takiej sytuacji, jak rozpoznawana, postawą prawną wygaszenia nieprawidłowego wpisu powinien być art. 13 ust. 1 ustawy o systemie ewidencji. Stanowisko takie zajęły też organy obu instancji, wskazując, jako podstawę rozstrzygnięcia art. 13 ust. 1 i art. 12 ust. 4 i 6 ustawy o systemie ewidencji. NSA podkreślił nadto, że przepisy ustawy o systemie ewidencji wskazują, że wpis do ewidencji producentów następuje w formie bezdecyzyjnej, na podstawie czynności materialnotechnicznej, a dopiero jego odmowa wymaga podjęcia decyzji. Stąd za błędny uznał pogląd Sądu I instancji, że nadanie numeru identyfikacyjnego i wpis do ewidencji producentów to dwie niezależne czynności, wymagające odrębnego procedowania przed wydaniem decyzji o odmowie wpisu. Do takiego twierdzenia, zdaniem NSA, nie daje podstaw chociażby art. 12 ust. 1 ustawy o systemie ewidencji, z którego wynika, że między tymi czynnościami istnieje ścisła współzależność, polegająca na tym, że wygenerowanie numeru identyfikacyjnego zależy od tego czy zostanie dokonany wpis do ewidencji producentów. Numer ten jest nadawany jednocześnie, a więc w tej samej chwili, w jednym czasie, co wpis do ewidencji producentów. Z kolei, art. 13 ust. 1 ustawy o systemie ewidencji stanowi podstawę materialnoprawną decyzji odmawiającej wpisu z przyczyn w nim podanych w tym, gdy doszło do "nadania uprzednio numeru identyfikacyjnego". NSA stwierdził, iż mimo, że decyzja pierwszoinstancyjna zawierała pewne mankamenty co do sposobu sformułowania rozstrzygnięcia (organ powinien był podjąć decyzję odmawiającą wpisu), to jednak stwierdzone wady nie dawały podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a co za tym idzie-decyzji drugoinstancyjnej. Sąd II instancji zauważył, iż w rezultacie podjętego rozstrzygnięcia został osiągnięty cel ustawy o systemie ewidencji-został wygaszony (ze skutkiem na przyszłość) numer identyfikacyjny nadany jako drugi dla małżonków Skrzipczyk. W sprawie w istocie chodziło o to, aby niewłaściwie nadany M S numer identyfikacyjny przestał być aktywny, a tym samym, aby nie można było posługiwać się nim w kontaktach z Agencją. Z drugiej jednak strony, na całkowite wykreślenie numeru identyfikacyjnego z ewidencji producentów nie pozwala zarówno prawo krajowe jak i unijne. Jednocześnie NSA nie podzielając również poglądu Sądu I instancji, stwierdził, że wpis oraz inne dane, muszą pozostać w systemie przez określony czas. Zgodnie z art. 10 ustawy o systemie ewidencji dane zawarte w systemie oraz dokumentację, o której mowa w art. 4 pkt 4, przechowuje się przez okres 5 lat, licząc od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wniosek został zarejestrowany w systemie. Unormowanie to ma służyć celowi, dla jakiego został utworzony krajowy system ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, a mianowicie – stworzenia bazy danych, która pozwoliłaby na realizowanie zadań, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o systemie ewidencji, tj.1) przyznawania i wypłaty płatności;
4. 2) nadzoru nad przestrzeganiem przepisów dotyczących płatności realizowanych przez Agencję;
5. 3) postępowania w sprawie zwrotu nienależnie wypłaconych płatności;
6. 4) postępowania w sprawie wymierzania kar pieniężnych lub zastosowania innych sankcji oraz 5) identyfikacji producentów. Obowiązek przechowywania danych wynika też z przepisów unijnych (np. art. 16 rozporządzenia Rady (WE) nr 73 /2009 z 19 stycznia 2009r.). NSA zauważył, iż wyeliminowanie drugiego numeru identyfikacyjnego nie powinno co do zasady wpłynąć w sposób ujemny na posiadane przez małżonków uprawnienia w zakresie płatności rolnych, pod warunkiem, że zostaną spełnione pozostałe warunki ich przyznania.
7. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O stwierdził, że skarga jest niezasadna. Treść rozstrzygnięcia determinowała okoliczność, iż 6 lutego 2014r. NSA w sprawie sygn. akt: II GSK 2431/13 wydał wyrok. WSA w O zobligowany był do uwzględnienia art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. WSA w O nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

M S w 2007r. została wpisana do ewidencji producentów rolnych i nadano jej numer identyfikacyjny, pomimo, iż od 2004r. wpis do ewidencji producentów i numer identyfikacyjny otrzymał mąż skarżącej. Do chwili obecnej K S i M S pozostają w związku małżeńskim, pomimo, iż jak wynika z ich oświadczeń, posiadają rozdzielność majątkową. Skoro zatem mąż skarżącej posiada już nadany numer identyfikacyjny, to brak było podstaw do wpisania skarżącej w 2007r. do ewidencji i nadania numeru identyfikacyjnego. W sytuacji, gdy jednemu z małżonków został już nadany taki numer to nie jest możliwe przyznanie kolejnego numeru drugiemu z małżonków. Małżonkowie mogą bowiem otrzymać tylko jeden numer identyfikacyjny. W sprawie nie ma znaczenia fakt, że pomiędzy małżonkami istnieje ustawowa rozdzielność majątkowa oraz fakt posiadania odrębnych gospodarstw rolnych, w których każdy z nich realizuje własne przedsięwzięcie gospodarcze.

Nadal bowiem pozostają oni w związku małżeńskim, co wyklucza, w świetle aktualnie obowiązujących przepisów, nadanie każdemu z nich osobnego numeru identyfikacyjnego. Kwestią dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje pomiędzy nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 3 grudnia 2013r. w punkcie I orzekł, że art. 12 ust. 4 ustawy z 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne: nie jest niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w zw z art. 18 Konstytucji (sygn. akt: P 40/12).

Trybunał orzekł, że wymieniony przepis we wskazanym zakresie traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP. Odroczenie przez Trybunał mocy obowiązującej omawianego przepisu, nie upoważniało organy do odmowy stosowania tego przepisu w okresie 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału.

Organy administracji w prawidłowej formie wykreśliły skarżącą z ewidencji producentów rolnych, anulowały numer identyfikacyjny oraz odmówiły wpisu do ewidencji i nadania numeru identyfikacyjnego, w formie decyzji administracyjnej. Przepisy ustawy z 18 grudnia 2003r. nie określiły w jakiej formie prawnej winno nastąpić wykreślenie z ewidencji i anulowanie nadanego numeru identyfikacyjnego. Ustawa przewiduje jedynie wydanie decyzji w razie odmowy wpisu do ewidencji (art. 13 ust. 1). Podstawową anulowania nadanego skarżącej numeru identyfikacyjnego oraz odmowy nadania tego numeru był fakt posiadania przez małżonka strony numer identyfikacyjny.

W świetle aktualnej treści art.12 ust.4 ustawy o krajowym systemie ewidencji małżonkowie powinni otrzymywać jeden numer identyfikacyjny, niezależnie od tego czy współposiadają lub wspólnie prowadzą gospodarstwo, czy też nie. Ustawodawca nie zróżnicował bowiem sytuacji małżonków, którzy wspólnie prowadzą gospodarstwo rolne z tymi małżonkami, którzy posiadają odrębne gospodarstwa rolne niezwiązane ze sobą funkcjonalnie, organizacyjnie, ekonomicznie.

1. V. M S zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego polegające na:
2. 1. braku zastosowania art. 2 pkt a w zw z art. 15 ust. 1 pkt f rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) 1782/2003, w którym jest sformułowana definicja rolnika bez ograniczenia wynikającego z jego stanu cywilnego oraz warunków zintegrowanego systemu administrowania i kontroli odnoszących się do każdego rolnika-podmiotu zdefiniowanego w art. 2 pkt a ww rozporządzenia-w sytuacji gdy przepis ten winien mieć zastosowanie,
3. 2. braku zastosowania przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1442/2002 z 24 lipca 2002r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych w szczególności załącznika nr I w pkt I-wskazanie definicji gospodarstwa rolnego i pkt II podpunkt I oraz jak również podpunkcie II.2.1.a. z których wynika jednoznacznie, iż o tym, że gospodarstwo rolne jest wspólne, stanowi brak samodzielności w zarządzaniu oraz samodzielności technicznej i ekonomicznej a nie fakt, iż podmioty je prowadzące pozostają w związku małżeńskim tym bardziej, iż skarżąca wykazała ww samodzielność w prowadzeniu swojego gospodarstwa poprzez odpowiednią dokumentację.

Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanie numeru ewidencyjnego nadanego gospodarstwu rolnemu M S ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem I i II w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przewidzianych bądź przedłożonego spisu kosztów.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono

1. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

Na ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego zasadniczy wpływ miało to, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaskarżony wyrok został wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O po uchyleniu poprzedniego wyroku tego Sądu przez Naczelny Sąd Administracyjny W konsekwencji, Sąd I instancji dokonywał kontroli postępowania administracyjnego po raz wtóry, będąc, na mocy art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., związany wykładnią przepisów dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2014r. sygn. akt: II GSK 2431/13.

Zakres uprawnień wnoszącego skargę kasacyjną reguluje art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdanie to skierowane jest bezpośrednio do strony, która składa skargę kasacyjną po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji, a w sposób pośredni do Sądu II instancji rozpoznającego ten środek odwoławczy. Należy dodać, że rozpoznając skargę kasacyjną od ponownie wydanego orzeczenia Sądu I instancji, również NSA jest związany wykładnią prawa dokonaną we wcześniej wydanym kasacyjnym orzeczeniu. Związanie to wynika w sposób pośredni ze zdania drugiego tego przepisu, gdyż nie można oprzeć ponownej skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną przez NSA.

Zatem Sąd odwoławczy, rozpoznając skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy, następnie zaś ocenić zarzuty skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu, nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny.

Przechodząc do analizy zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie nie twierdzi, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem nie podnosi zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Dokonując wykładni art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. należy uwzględnić specyfikę postępowania sądowoaministracyjnego (wyrok NSA z 21 stycznia 2010r., sygn. akt: I FSK 1469/08 i powołane tam orzecznictwo i poglądy doktryny). Zasadniczo wykładnia prawa jest odrębnym etapem procesu stosowania prawa od etapu ustalania stanu faktycznego sprawy w modelu decyzyjnym stosowania prawa, który ma zastosowanie również w przypadku stosowania prawa przez sądy administracyjne, a zatem nie można pojęcia "związania wykładnią prawa" wprost utożsamiać ze związaniem co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2011r. sygn. akt: I OSK 1130/11, publik. CBOSA). W postępowaniu przed NSA mają zastosowanie, odpowiednio stosowane, zarówno art. 153 p.p.s.a., jak i art. 141§4 p.p.s.a., które stanowią podstawę prawną ewentualnego związania sądu I instancji wskazaniami co do dalszego postępowania, w tym również w zakresie rekonstrukcji przyjętego przez ten sąd stanu faktycznego.

Zatem Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z 6 lutego 2014r. sygn. akt: II GSK 2431/13 przypomniał, że organ I instancji decyzją z 2 lutego 2011r. anulował numer identyfikacyjny i jednocześnie odmówił wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego M S bo ujawniono, że M S z mężem posiadają dwa numery identyfikacyjne, czemu sprzeciwia się art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji. Art. 12 ust. 4 ww. ustawy został poddany kontroli konstytucyjności. W wyroku z 3 grudnia 2013r., sygn. akt: P 40/12 (Dz. U. z 2013, poz.1537) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "Art. 12 ust. 4 ustawy z 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012r. poz.

86) w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji, gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne: a) nie jest niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji, b) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji." Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten we wskazanym zakresie traci moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Orzekając o odroczeniu moc obowiązującej orzeczenia Trybunał podniósł, że wyeliminowanie z porządku prawnego art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji w zakwestionowanym zakresie nie jest wystarczające dla przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP. Niezbędna jest w tym zakresie interwencja ustawodawcy. W przypadku ujawnienia posiadania przez małżonków (bez względu na łączący ich ustrój majątkowy oraz ilości i sposób prowadzenia gospodarstw rolnych) dwóch numerów identyfikacyjnych organ jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego jednego z tych numerów. Zdaniem NSA, analiza przepisów regulujących tryb dokonywania wpisu do ewidencji producentów oraz jego zmiany prowadzi do wniosku, iż w takiej sytuacji, jak rozpoznawana, postawą prawną wygaszenia nieprawidłowego wpisu powinien być art. 13 ust. 1 ustawy o systemie ewidencji. Stanowisko takie zajęły też organy obu instancji, wskazując, jako podstawę rozstrzygnięcia art. 13 ust. 1 i art. 12 ust. 4 i 6 ustawy o systemie ewidencji. NSA podkreślił, że przepisy ustawy o systemie ewidencji wskazują, że wpis do ewidencji producentów następuje w formie bezdecyzyjnej, na podstawie czynności materialnotechnicznej, a dopiero jego odmowa wymaga podjęcia decyzji. Stąd za błędny uznał pogląd Sądu I instancji, że nadanie numeru identyfikacyjnego i wpis do ewidencji producentów to dwie niezależne czynności, wymagające odrębnego procedowania przed wydaniem decyzji o odmowie wpisu. Do takiego twierdzenia, zdaniem NSA, nie daje podstaw chociażby art. 12 ust. 1 ustawy o systemie ewidencji, z którego wynika, że między tymi czynnościami istnieje ścisła współzależność, polegająca na tym, że wygenerowanie numeru identyfikacyjnego zależy od tego czy zostanie dokonany wpis do ewidencji producentów. Numer ten jest nadawany jednocześnie, a więc w tej samej chwili, w jednym czasie, co wpis do ewidencji producentów. Z kolei, art. 13 ust. 1 ustawy o systemie ewidencji stanowi podstawę materialnoprawną decyzji odmawiającej wpisu z przyczyn w nim podanych w tym, gdy doszło do "nadania uprzednio numeru identyfikacyjnego". NSA stwierdził, iż mimo, że decyzja pierwszoinstancyjna zawierała pewne mankamenty co do sposobu sformułowania rozstrzygnięcia (organ powinien był podjąć decyzję odmawiającą wpisu), to jednak stwierdzone wady nie dawały podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a co za tym idzie, także decyzji drugoinstancyjnej. Sąd II instancji zauważył, iż w rezultacie podjętego rozstrzygnięcia został osiągnięty cel ustawy o systemie ewidencji-został wygaszony (ze skutkiem na przyszłość) numer identyfikacyjny nadany jako drugi dla małżonków Skrzipczyk. W sprawie w istocie chodziło o to, aby niewłaściwie nadany M S numer identyfikacyjny przestał być aktywny, a tym samym, aby nie można było posługiwać się nim w kontaktach z Agencją.

NSA niewątpliwie zawarł wykładnię prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., przesądzając tym samym, że dokonane w tym zakresie ustalenia organu administracji były prawidłowe. Powyższe wskazania stanowiły wykładnię prawa, którą WSA w O był związany z mocy art. 190 p.p.s.a. i do której się w pełni zastosował.

W konsekwencji powyższego nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej. Warto podkreślić, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy", o których mowa w art. 134§1 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał sprawę Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185§1 p.p.s.a. Stąd też ponownie rozpoznający sprawę wojewódzki sąd administracyjny nie może stosować postanowień art. 134§1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia przepisu art. 190 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 20 września 2006r., sygn. akt: II OSK 1117/05 oraz z 21 stycznia 2010r., sygn. akt: I FSK 1469/08).

Skarżący kasacyjnie zarzucił w środku odwoławczym jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego tj. brak zastosowania art. 2 pkt a w zw z art. 15 ust. 1 pkt f rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) 1782/2003 oraz braku zastosowania przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1442/2002 z 24 lipca 2002r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych w szczególności załącznika nr I w pkt I-wskazanie definicji gospodarstwa rolnego i pkt II podpunkt I oraz jak również podpunkcie II.2.1.a.

Powyższe zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zarzucono, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinna mieć również definicja rolnika zawarta w art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. U.E.L 2009.30.16).

Rolnik - na podstawie art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 TWE, oraz które prowadzą działalność rolniczą.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że stan cywilny nie ogranicza pojęcia,,rolnika" a dodatkowo zaakcentował, że przepisy prawa wspólnotowego mają pierwszeństwo przed prawem krajowym.

Skarżący kasacyjnie nie dostrzegł jednak, że w art. 3 ustawy z 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, ustawodawca krajowy odwołał się do pojęcia rolnika obowiązującego w przepisach prawa wspólnotowego. W tej sprawie nie było to kwestionowane. Dodatkowo należy podnieść, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Samo bowiem twierdzenie o prymacie prawa wspólnotowego nad prawem krajowym, jest niewystarczające i wymaga-po pierwsze wyraźnego postawienia takiego zarzutu w petitum skargi kasacyjnej a po wtóre-uzasadnienia tego zarzutu poprzez wykazanie wpływu naruszenia tej zasady na wynik sprawy. Tak się jednak nie stało. Skarżąca kasacyjnie nie powiązała też wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa wspólnotowego z ewentualnie naruszonymi przepisami prawa krajowego.

Wskazać należy, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 1444/2002 z 24 lipca 2002r. zmieniające decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji cech charakterystycznych, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, odnoszących się do badań statystycznych w zakresie struktury gospodarstw rolnych (Dz.U.UE.L.2002.216.1). Rozporządzenie to odwołuje się do rozporządzenia Rady (EWG) nr 517/88 z 29 lutego 1988r. w sprawie organizacji badań statystycznych Wspólnoty dotyczących struktury gospodarstw rolnych (Dz.U.UE.L.1988.56.1). Powyższe oznacza, że definicje zawarte w załączniku nr 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 dotyczyły sfery badań statystycznych. Załącznik ten zawiera wspólnotowe definicje przeznaczone do stosowania we wspólnotowych przeglądach struktury gospodarstw rolnych wraz z dotyczącymi ich wyjaśnieniami i przykładami. W rozporządzeniu tym brak jest przepisów, które nakazywały stosowanie wymienionych tam definicji do rejestracji producentów rolnych czy też przyznania płatności.

Co więcej, rozporządzenie nr 1444/2002 zostało uchylone z dniem 4 stycznia 2010r. na mocy art. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1200/2009 z 30 listopada 2009r. wdrażającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej w odniesieniu do współczynników dotyczących sztuk dużych oraz definicji cech objętych badaniem (Dz.U.UE. 2009.329.1).

Autor skargi kasacyjnej, przyjął, że rozporządzenie nr 1444/2002, które zostało zastąpione w dniu 4 stycznia 2010r. rozporządzeniem nr 1200/2009, miało zastosowanie do stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu 2 lutego 2011r. (dzień wydania decyzji przez organ I instancji). Nie wyjaśniono czy utrata mocy obowiązującej rozporządzenia nr 1444/2002 zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE miała rzeczywiście wpływ na wydane decyzje w sprawie.

Mając powyższe oraz treść art. 190 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.