Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2168/17

Uzasadnienie

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 18 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 187/17 oddalił skargę P. w M. na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie z [...] marca 2017 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

W dniu [...] sierpnia 2016r. P. w M. zwróciła się do Wojewódzkiego Urzędu Pracy z wnioskiem o dofinansowanie projektu pt. "Zostań mistrzem w swoim zawodzie" złożonego w ramach konkursu nr RPPK.09.05.00-IP.01-18-010/16, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, Działanie nr 9.5, Numer: RPPK.09.05.00-18-0058/16.

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. organ poinformował wnioskodawcę o odrzuceniu ww. wniosku, z uwagi na niespełnienie specyficznego kryterium dostępu określonego w Regulaminie konkursu nr RPPK.09.05.00-IP.01-18010/16. Jak wynika z uzasadnienia zawartego w karcie oceny formalnej projektu, nie wszystkie kursy przewidziane w projekcie kończą się uzyskaniem rozpoznawalnego w sektorze/branży certyfikatu. Uznano, że certyfikat VCC wskazany przez wnioskodawcę nie spełnia określonych w definicji kryteriów i warunków.

Nie zgadzając się z oceną Komisji Oceny Projektów (dalej: KOP) fundacja złożyła protest, który pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. został przez WUP pozostawiony bez rozpatrzenia z powodu niespełnienia wymogów formalnych.

W wyniku skargi wniesionej przez stronę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. I SA/Rz 1072/16 stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w Rzeszowie.

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie nie uwzględnił protestu.

Jego zdaniem projekt nie spełniał kryterium specyficznego dostępu nr 1, a mianowicie przyjęto, że nie wszystkie kursy przewidziane w projekcie kończą się uzyskaniem rozpoznawalnego w sektorze/branży certyfikatu. We wniosku, jak wskazał organ, nie udowodniono, że proponowane certyfikaty VCC potwierdzające nabycie kwalifikacji w odniesieniu do wskazanych zawodów, są rozpoznawalne w danym sektorze/branży. Wyjaśniono, że jeżeli wnioskodawca odnosi się do konkretnej kwalifikacji w treści wniosku o dofinansowanie, wówczas jest zobligowany do zamieszczenia uzasadnienia dotyczącego rozpoznawalności danego certyfikatu w branży — zgodnie z informacjami zamieszczonymi w załącznikach nr 17 i 18 do Regulaminu konkursu. Pod kątem zgodności certyfikatu z wymogami rozpoznawalności w branży, winna być zweryfikowana odrębnie każda kwalifikacja, a tego według oceniających we wniosku zabrakło. Certyfikaty VCC wskazane we wniosku, nie spełniają warunków nr 1-4 definicji kryterium.

Odnośnie warunku nr 5 spełnione zostały, jako wyszczególnione w Regulaminie warunki a i b, natomiast według oceniających nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w podpunkcie c. Podkreślono, że aby spełniać wymóg rozpoznawalności certyfikatu w danej branży certyfikaty wskazane w projekcie powinny spełniać co najmniej jeden z warunków: 1. uprawniać do wykonywania zawodu/prowadzenia działalności w danym zakresie albo 2. być umocowany prawnie (polskie przepisy prawne odwołują się wprost do danego certyfikatu/egzaminu) albo 3. zostać przyznany przez organizacje międzynarodowe (rządowe lub pozarządowe) albo 4. być umocowany prawnie w co najmniej dwóch krajach. Rozpoznający protest stwierdzili, że z informacji zamieszczonych we wniosku nie wynika, aby którykolwiek z w/w. wymogów został spełniony. Podkreślono, że okoliczność, iż Fundacja VCC ma międzynarodowy charakter, nie oznacza, że certyfikat wydany dla konkretnej kwalifikacji jest rozpoznawalny i uznany w sektorze czy branży.

Samo posiadanie przez instytucję certyfikującą, jaką jest fundacja VCC, statusu organizacji międzynarodowej, nie świadczy o rozpoznawalności jej certyfikatów w każdej branży. Nie jest to organizacja stricte branżowa. Kwalifikacje które certyfikuje (ponad 40) dotyczą wielu różnych branż. Natomiast część kwalifikacji istotnie pokrywa się z zawodami, które są kształcone w formach szkolnych. Jak zaznaczyli oceniający, o uznanym w branży certyfikacie można mówić, jeżeli organizacja certyfikująca określająca standardy wiedzy, umiejętności i kompetencji dla danej kwalifikacji składa się z/lub jej partnerami są przedstawiciele danej branży z różnych krajów uznający potrzebę standaryzacji w zakresie kwalifikacji pracowników, których firmy z tej branży zatrudniają.

II

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Fundacja wniosła o stwierdzenie, że ocena w wniosku o dofinansowanie projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i miało to istotny wpływ na wynik oceny projektu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w istocie Komisja Oceniająca Projekt (KOP) uznała, iż wydanie certyfikatu przez organizację międzynarodową nie jest warunkiem wystarczającym dla uznania, że certyfikat jest rozpoznawalny w sektorze/branży. Zdaniem skarżącej, stwierdzenie takie stoi w jaskrawej opozycji do określonych w regulaminie warunków spełnienia specyficznych kryteriów dostępu, z których wynika wprost, że jako certyfikat rozpoznawalny w danej branży, należy uznać certyfikat przyznany przez organizacje międzynarodowe (rządowe lub pozarządowe) (punkt 5c) tiret trzeci). Zapisy świadczące o spełnieniu specyficznego kryterium dostępu zostały zawarte w punkcie 3.1 oraz 4.1 wniosku. Zdaniem skarżącej przedstawiony przez nią Certyfikat VCC, poprzez wypełnienie warunków określonych w punkcie 5), uzasadnia przyjęcie spełnienia kryterium dostępu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

III

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę oddalił. W ocenie Sądu I instancji spór w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości przeprowadzonej przez WUP oceny protestu skarżącej w zakresie: wskazania kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, określonym w regulaminie konkursu; a mianowicie kryterium lp. 1 pkt 5 lit. c.

Powołując zapisy przedmiotowego konkursu Sąd I instancji wyjaśnił, że w ramach Działania 9.5 możliwa jest realizacja kwalifikacyjnych kursów zawodowych, kursów umiejętności zawodowych oraz innych kursów umożliwiających uzyskanie dodatkowych uprawnień lub kwalifikacji zawodowych z wyłączeniem kwalifikacji językowych i kwalifikacji z zakresu technologii informacyjno-komunikacyjnych wspieranych w ramach Działania 9.3. Oznacza to, że kursy te będą prowadzić do osiągnięcia określonych efektów kształcenia oraz zostaną zakończone obiektywną walidacją i potwierdzone rozpoznawalnym w danym sektorze/branży certyfikatem.

W regulaminie konkursu (punkt 4.2.8.

1. 2) specyficzne kryteria dostępu lp.1 (str. 44 i 45) wskazano, że specyficzne kryterium dostępu będzie uznane za spełnione jeżeli przewidziany dla uczestników kursu certyfikat będzie zgodny co najmniej z jednym z poniższych warunków:
2. 1. dokument jest potwierdzeniem kwalifikacji w zawodzie (np.: po ukończeniu nauki zawodu u rzemieślnika, po ukończeniu kwalifikacyjnego kursu zawodowego);
3. 1. dokument został wydany przez organy władz publicznych lub samorządów zawodowych (np.: Urząd Dozoru Technicznego czy Instytut Spawalnictwa) na podstawie ustawy lub rozporządzenia;
4. 2. dokument potwierdza uprawnienia do wykonywania zawodu na danym stanowisku (tzw. uprawnienia stanowiskowe, np.: operator koparki) i został wydany po przeprowadzeniu walidacji;
5. 2. dokument jest certyfikatem, dla którego wypracowano system walidacji i certyfikowania efektów uczenia się na poziomie międzynarodowym;
6. 3. dokument spełnia łącznie poniższe warunki:
7. a. walidacja efektów uczenia się została przeprowadzona zgodnie z wewnętrznym system zapewniania jakości przeprowadzanych procesów,
8. b. wydany certyfikat zawiera opis efektów uczenia się,
9. c. wydany certyfikat jest rozpoznawalny w danej branży, tzn. spełnia co najmniej jedną z poniższych przesłanek:
10. - uprawnia do wykonywania danego zawodu/ prowadzenia działalności w danym zakresie albo
11. - jest umocowany prawnie (polskie przepisy prawne odwołują się wprost do danego certyfikatu/egzaminu) albo
12. - został przyznany przez organizacje międzynarodowe (rządowe lub pozarządowe) albo
13. - jest umocowany prawnie w co najmniej dwóch krajach.

Także w przywoływanym przez WUP Rzeszów załączniku nr 18 do Regulaminu (s.4) wskazano, że: "Certyfikat międzynarodowy jest uznawany za spełniający wymogi określone w tym dokumencie (dotyczące punktu 5 c) w sytuacji, gdy spełnia co najmniej jeden z warunków poniżej:

1. - jest umocowany prawnie (polskie przepisy prawne odwołują się wprost do danego certyfikatu/ egzaminu) albo
2. - został przyznany przez organizacje międzynarodowe (rządowe lub pozarządowe) albo
3. - jest umocowany prawnie w co najmniej dwóch krajach.

Tak określone wskazane warunki konkursu prowadzą, zdaniem Sądu I instancji do wniosku, że skarżąca nie spełniła wymagań w powyższym zakresie. W odniesieniu bowiem do pięciu z sześciu zakładanych szkoleń w zawodach z branży hotelarskiej i gastronomicznej (poza kursem zawodowym kucharza) lakonicznie odwołała się do certyfikatu nadającego uprawnienia zawodowe VCC, przyznawanego przez instytucję akredytacyjną Międzynarodową Fundację Vocational Competence Certificate, co zdaniem Sądu nie spełnia wymogu przedstawienia uzasadnienia spełnienia wymogu rozpoznawalności w danej branży czy sektorze. W aspekcie zasady zupełności wniosku o dofinansowanie i braku możliwości jego uzupełniania, co ma gwarantować równe szanse wszystkich uczestników konkursu, krytycznie Sąd I instancji ocenił ewidentne braki wniosku w punkcie 3.1 i 4.1.

Sąd I instancji nie zgodził się też zarzutem naruszenia zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności przez niestosowanie zapisów przyjętego przez siebie Regulaminu konkursu. Przez pryzmat tego kryterium, uznanego za decydujący, specyficzne kryterium dostępu, weryfikowane już na etapie kontroli formalnej, jego istoty i znaczenia, należy dokonywać oceny spełnienia przez dany certyfikat wymogów tego kryterium na podstawie zapisów regulaminu, w tym w zakresie pkt 5 c tiret 2 (poza sporem pozostaje to, że spełnione zostały warunki wyszczególnione w regulaminie jako kryteria podpunktu a i b z punktu 5).

W związku z tym za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu, według którego status organizacji VCC nie jest zgodny z warunkami konkursu uznania nadawanych przez nią certyfikatów mających potwierdzać uzyskanie kwalifikacji zawodowych w danych zawodach za rozpoznawalne w branży hotelarsko-gastronomicznej. Jego zdaniem wydanie certyfikatu przez organizację międzynarodową, która certyfikuje ponad 40 kwalifikacji zawodowych, z różnych, często bardzo różniących się od siebie branż, nie daje gwarancji rozpoznawalności udzielanych certyfikatów. Przyjęcie wykładni komentowanego zapisu regulaminu w sposób przyjęty przez skarżącą, prowadziłoby, zdaniem Sądu do sytuacji, że dowolna organizacja międzynarodowa, bez względu na czas istnienia, posiadane doświadczenie i związki z daną branżą mogłaby certyfikować uzyskanie kwalifikacji zawodowych, określając w ten sposób standardy wiedzy, umiejętności i kompetencji dla danej kwalifikacji, a tym samym umożliwiać uzyskanie dofinasowania przez podmioty, które w związku z tym nie gwarantują wydatkowanie publicznych i europejskich funduszy zgodnie z zakładanymi celami i efektami finansowanych w ten sposób działań.

W ocenie Sądu okoliczność podnoszona przez skarżącą, że inne instytucje pośredniczące honorują oferowane przez innych wnioskodawców w projektach o dofinasowanie w ramach innych konkursów certyfikaty wydawane przez Fundację VCC nie ma znaczenia gdyż Sąd dokonał oceny działania organu w oparciu o założenia i regulamin konkretnego konkursu, w ramach którego przyjęto określone kryteria, w tym specyficzne kryterium dostępu nr 1, to jest uzyskanie kwalifikacji zawodowych zweryfikowanych w procesie obiektywnej walidacji i potwierdzonej rozpoznawalnym w danej branży certyfikatem. Skarżąca nie wykazała, aby w ramach tego samego konkursu organizowanego przez WUP, dokonano odmiennej weryfikacji wskazanego kryterium przy zaistnieniu analogicznych przesłanek. Dowodem na jednolitą i konsekwentną ocenę przez instytucję pośredniczącą certyfikatów wydawanych przez Fundację VCC w ramach tego samego konkursu na podstawie Regulaminu konkursu nr RPPK.09.05.00-IP.01-18-010/16 Sąd I instancji powołał wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 62/17, a także z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 186/1., w których przedstawiono stanowisko, że o uznanym w branży certyfikacie można mówić wtedy, gdy organizacja certyfikująca określająca standardy wiedzy, umiejętności i kompetencji dla danej kwalifikacji zawodowej jest międzynarodową organizację branżową.

IV

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, P. w R. zaskarżając ten wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej zarzuciła:

1. 1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, a to art. 37 ust.1 i ust. 2 Ustawy w zw. z punktem 4.2.8.
2. 2) Specyficzne kryteria dostępu Ip.1 punkt 5 c) tiret trzeci, Regulaminu konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 OŚ PRIORYTETOWA IX JAKOŚĆ EDUKACJI I KOMPETENCJI W REGIONIE DZIAŁANIE 9.5 Podnoszenie kompetencji osób dorosłych w formach pozaszkolnych nr RPPK.09.05.00-IP.01-18-010/16, polegające na błędnym zaakceptowaniu przez Sąd stanowiska Organu administracji, iż certyfikat VCC wskazany we wniosku przez Skarżącego, mimo iż został wydany przez organizację międzynarodową, nie spełnia wymogu rozpoznawalności w rozumieniu w/w Regulaminu konkursu;
3. 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 37 ust.1 i ust. 2 Ustawy w zw. z punktem 4.2.8.
4. 2) Specyficzne kryteria dostępu Ip.1, punkt 5 c) tiret trzeci oraz Definicje/wyjaśnienie in fine, Regulaminu konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 OŚ PRIORYTETOWA IX JAKOŚĆ EDUKACJI I KOMPETENCJI W REGIONIE DZIAŁANIE 9.5 Podnoszenie kompetencji osób dorosłych w formach pozaszkolnych nr RPPK.09.05.00-IP.01-18-010/16, polegające na błędnym zaakceptowaniu przez Sąd stanowiska Organu administracji, iż Skarżący nie wykazał, nie uzasadnił we wniosku faktu rozpoznawalności certyfikatu VCC w branży/sektorze.

Skarżąca kasacyjnie zrzekając się rozprawy wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów.

W ocenie Skarżącej ustalony stan faktyczny — wydanie certyfikatu przez organizację międzynarodową — błędnie nie został podciągnięty pod hipotezę normy prawnej, która wskazywała, iż wydany certyfikat jest rozpoznawalny w danej branży/sektorze m.in. wtedy gdy został przyznany przez organizacje międzynarodowe. W ocenie skarżącej Sąd I instancji w ślad za Organem administracji błędnie uznał, iż mimo że warunkiem uznania certyfikatu za rozpoznawalny w branży/sektorze było wydanie go przez organizację międzynarodową, to spełnienie tego warunku nadal nie jest wystarczające i wymaga wykazania raz jeszcze rozpoznawalności w branży/sektorze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie:

1. 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w tej sprawie nie występują.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art.174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2010 (Dz.U.2014.1146), w zw. z punktem 4.2.8.

2) Specyficzne kryteria dostępu Ip.1 punkt 5 c) tiret trzeci, Regulaminu konkursu poprzez niewłaściwe jego zastosowanie (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz błędną wykładnię tego przepisu polegającą na błędnym zaakceptowaniu przez Sąd stanowiska Organu, iż Skarżąca nie wykazała, nie uzasadniła we wniosku faktu rozpoznawalności certyfikatu VCC w branży/sektorze (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Skarga natomiast nie została oparta na naruszeniu przepisów postępowania.

Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a prowadzi do uznania, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy.

Wynika to z tego, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego bo ten jest niesporny, a jedynie, w sposób odmienny od Sądu I instancji oraz organu ocenia wykładnię oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego, co powoduje, że w jego ocenie powinno dojść do uznania skargi i uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Jego zdaniem wydanie certyfikatu przez organizację międzynarodową – błędnie nie zostało podciągnięte pod hipotezę normy prawnej, która wskazywała, że wydany certyfikat jest rozpoznawalny w danej branży m.in. wtedy gdy został przyznany przez organizacje międzynarodowe. Zdaniem skarżącego Regulamin konkursu został sformułowany w sposób jasny. Jednakże nawet przy przyjęciu wadliwości jego sformułowania, to na organie spoczywa obowiązek przejrzystego i jasnego sformułowania reguł konkursowych, co oznacza, że uczestnik nie może ponosić konsekwencji prawnych nieprecyzyjnych regulacji. Zdaniem skarżącego doszło też do mylnego zrozumienia zapisów Regulaminu, który nie wymagał szerokiego uzasadnienia spełnienia warunków. W jego ocenie skoro wymóg Regulaminu został sformułowany w taki jak zapisano sposób, certyfikat wydany przez organizację międzynarodową jest wystarczającym.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącej nie jest zasadne, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się chybione.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że pojęcie prawa stanowiącego podstawę działania organów administracji publicznej i służącego za kryterium oceny tego działania przez sądy administracyjne nie wyczerpują źródła prawa, o których mowa w Konstytucji (wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1377/10). W prawie administracyjnym pojęciu prawa przypisuje się szczególne, szersze znaczenie. Pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego rozumiany jest każdy akt normatywny, czyli akt zawierający chociażby jedną normę prawną o charakterze generalno-abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadający moc obowiązującą tejże normie (wyrok NSA z 20 października 2010 r. sygn. akt II GSK 110/10, podobnie wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1377/10).

W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust 1 ustawy wdrożeniowej można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów. W szczególności regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji (art. 6 ust 2 ustawy wdrożeniowej). Treść regulaminu nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na zajęte w doktrynie, prezentujące odmienne postrzeganie charakteru prawnego regulaminów stanowiących elementy składowe dokumentacji wskazujące bowiem na wątpliwość, czy system reguł, według których następuje wyłonienie podmiotów – beneficjentów pomocy finansowej, można w ogóle rozpatrywać z punktu widzenia właściwego wyłącznie organom administracji publicznej.

Powinno się bowiem również brać pod uwagę to, że taki dokument, na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie wsparcia (czyli np. regulaminu itp.). Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej.

Przyjmując zatem wskazany punkt widzenia należy dojść do wniosku, że skoro uczestnik konkursu podporządkowuje się regulaminowi postępowania konkursowego, to nie może posługiwać się nomenklaturą konkursową w sposób dowolny lub wybiórczy.

Do uczestnika konkursu należy bowiem obowiązek skonstruowania takiego projektu i dostosowania się do zasad postępowania konkursowego w oparciu o aparaturę zdefiniowaną na potrzeby konkursu, aby była spójna i zachowała jednolite standardy podlegające ocenie konkursowej w oparciu o zasadę równości kryteriów oceny (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2884/16). Nie ulega kwestii, że w postępowaniu konkursowym Fundacja miała obowiązek realizować projekt zgodnie z Regulaminem konkursu nr RPPK.09.05.00-IP.01-18010/16, co oznacza, że ma stosować się do zapisów Regulaminu konkursu i innych dokumentów w nim wskazanych.

Odnosząc się do powyższego przypomnienia jednakże wymaga, że w niekwestionowanym zatem stanie faktycznym sprawy w Regulaminie konkursu Nr RPPK. RPPK.09.05.00-IP.01-18-010/16 do którego przystąpiła określono tzw. specyficzne kryteria dostępu, które były weryfikowane na etapie oceny formalnej.

Niespełnienie co najmniej jednego ze specyficznych kryteriów dostępu skutkowało odrzuceniem wniosku o dofinansowanie projektu.

Zgodnie z specyficznym kryterium dostępu Nr 1 (weryfikowanym na etapie oceny formalnej) w/w regulaminu projekt powinien zakładać wsparcie w odniesieniu do wszystkich uczestników projektu prowadzące do uzyskania kwalifikacji zawodowych zweryfikowanych w procesie obiektywnej walidacji i potwierdzonych rozpoznawalnym w danym sektorze / branży certyfikatem.

Kryterium będzie uznane za spełnione jeżeli przewidziany dla uczestników kursu certyfikat będzie zgodny co najmniej z jednym z poniższych warunków:

1. 1) dokument jest potwierdzeniem kwalifikacji w zawodzie (np: po ukończeniu nauki zawodu u rzemieślnika, po ukończeniu kwalifikacyjnego kursu zawodowego);
2. 2) dokument został wydany przez organy władz publicznych lub samorządów zawodowych na podstawie ustawy lub rozporządzenia;
3. 3) dokument potwierdza uprawnienia do wykonywania zawodu na danym stanowisku i został wydany po przeprowadzeniu walidacji;
4. 4) dokument jest certyfikatem, dla którego wypracowano system walidacji i certyfikowania efektów uczenia się na poziomie międzynarodowym;
5. 5) dokument spełnia łącznie poniższe warunki:
6. a) walidacja efektów uczenia się została przeprowadzona zgodnie z wewnętrznym system zapewniania jakości przeprowadzanych procesów,
7. b) wydany certyfikat zawiera opis efektów uczenia się,
8. c) wydany certyfikat jest rozpoznawalny w danej branży, tzn. spełnia co najmniej jedną z poniższych przesłanek:
9. - uprawnia do wykonywania danego zawodu/prowadzenia działalności w danym zakresie albo
10. - jest umocowany prawnie (polskie przepisy prawne odwołują się wprost do danego certyfikatu/egzaminu) albo
11. - został przyznany przez organizacje międzynarodowe (rządowe lub pozarządowe) albo - jest umocowany prawnie w co najmniej dwóch krajach.

Weryfikacja spełnienia kryterium odbywa się na podstawie treści wniosku o dofinansowanie projektu.

Zgodnie z Regulaminem w/w konkursu również każdorazowo projekt musi przewidywać formalne potwierdzenie nabytych w trakcie jego realizacji kwalifikacji, co odbywa się poprzez egzamin przeprowadzony przez podmiot uprawniony do egzaminowania w zakresie zgodnym z realizowanymi kursami.

Fundacja uczestnicząca w Konkursie przewidziała organizację 6 kursów w zawodach branży hotelarskiej i gastronomicznej, które miały się zakończyć uzyskaniem Certyfikatu VCC.

Wskazane wyżej zapisy dokumentacji konkursowej (Regulaminu), jak słusznie przyjął Sąd I instancji akceptując stanowisko organu, dowodzą, że skoro rozpoznawalność certyfikatu dotyczy danej branży/sektora, aby spełnić powyższe kryterium, uczestnik konkursu winien wykazać, że dany certyfikat jest dla wskazanych przez siebie zawodów rozpoznawalny we właściwych branżach, czyli w przedmiotowej sprawie w branży gastronomicznej i hotelarskiej. Z treści opisu przedmiotowego kryterium, które odczytywać należy całościowo, a nie wybiórczo, wynika, że wydany certyfikat musi być rozpoznawalny w branży odpowiadającej kwalifikacji proponowanej w projekcie. Dlatego też wykładnia powyższych zapisów Regulaminu konkursu nie może budzić wątpliwości, że uznanie certyfikatu z uwagi na przyznanie go przez organizacją międzynarodową jest dopuszczalne tylko wtedy (wystąpienie przesłanki przyznania go przez organizację międzynarodową), gdy dany certyfikat jest wydany przez międzynarodową organizację branżową.

Rację należy przyznać Sądowi I instancji, że przyjęcie wykładni zapisu Regulaminu zgodnie z tokiem rozumowania skarżącego, prowadziłoby do sytuacji, w której dowolna organizacja międzynarodowa, bez względu na związki z daną branżą, uprawnieniami do kształcenia zawodowego oraz uprawnieniami do potwierdzania kwalifikacji zawodowych, doświadczeniem, czasem istnienia, mogłaby certyfikować wszelkie kwalifikacje, określając w ten sposób standardy wiedzy, umiejętności i kompetencji dla danej kwalifikacji, a tym samym umożliwić uzyskanie dofinansowania przez podmioty, które nie gwarantują wydatkowania środków pochodzących z źródeł europejskich i krajowych zgodnie z zakładanymi celami.

Z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że Fundacja VCC nie jest organizacją branżową, zaś kwalifikacje, które certyfikuje, dotyczą ponad 40 kwalifikacji z różnych odległych od siebie tematycznie i rodzajowo branż.

Dla każdego konkursu są indywidualnie określane kryteria oceny wniosków o dofinansowanie. Skoro w przedmiotowym konkursie RPPK.09.05.00-IP.01-18-010/16, obowiązywał wymóg rozpoznawalności certyfikatu w danej branży, dlatego oceniający mieli obowiązek dokonać oceny, czy certyfikat przewidziany we wniosku dla każdej kwalifikacji z osobna jest rozpoznawalny w odpowiednim sektorze/branży, do której można przypisać daną kwalifikację.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że analiza wniosku, który był przedmiotem oceny, daje podstawę do przyjęcia, że prawidłowo, zgodnie z zasadami regulaminowymi, dokonano oceny specyficznego kryterium dostępu "wszystkie kursy przewidziane w projekcie kończą się uzyskaniem rozpoznawalnego w sektorze/branży certyfikatu", co uzasadnia nietrafność podniesionych w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej zarzutów błędnej wykładni i zastosowania wskazanych w nim zapisów pkt 4.2.8.

1. 2) Specyficzne kryteria dostępu Ip.1 punkt 5 c) tiret trzeci, Regulaminu konkursu.

Nie można się też zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie Fundacji w przedmiocie zorganizowania i przeprowadzenia przez Instytucje Zarządzającą wyboru projektów w sposób naruszający powołane w przepisach art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej zasady równego traktowania wnioskodawców oraz przejrzystości i bezstronności.

W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania: przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 powołanej ustawy stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów.

Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 339/17).

Reguły te w sprawie niniejszej nie zostały naruszone bowiem zasady określone zapisem punktu 4.2.8.

2) Specyficzne kryteria dostępu Ip.1 punkt 5 c) tiret trzeci, Regulaminu konkursu w sposób czytelny formułują reguły uczestnictwa w konkursie i nie dyskryminują Fundacji jako uczestniczki, która zasady te naruszyła. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych mu kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów.

Nie doszło również do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 37 ust 2 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art.125 ust 1 lit a rozporządzenia ogólnego, skoro jego oceny dokonano zgodnie z zatwierdzonymi kryteriami wyboru projektów.

W konsekwencji należy zająć stanowisko o niezasadności zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Wobec stwierdzenia, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 50% stawki minimalnej dla pełnomocnika organu prowadzącego sprawę w drugiej instancji, rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).