Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 67/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zespołu Opieki Zdrowotnej [...] z siedzibą w Ł. (dalej zwanego skarżącym lub ZOZ-em) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwanego organem lub Prezesem NFZ) z 9 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, stwierdził, że nie podlegają one wykonaniu i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
[...] Oddział Wojewódzki NFZ ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie świadczenia rehabilitacji ogólnoustrojowej w ośrodku/oddziale dziennym. W ramach konkursu złożono 19 ofert. Komisja konkursowa nie wybrała oferty złożonej przez ZOZ [...] (z miejscem wykonywania świadczeń w Ł. przy ul. Ł.i przy ul. N.) ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne, będące przedmiotem zamówienia oraz ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez skarżącego liczbę punktów. Oferta skarżącego w rankingu końcowym została sklasyfikowana na 11 i 16 miejscu.
ZOZ wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia konkursowego do Dyrektora [...] NFZ (dalej zwanego Dyrektorem lub organem I instancji). Dyrektor wydał dwie decyzje administracyjne oddalające odwołanie. W uzasadnieniu obu decyzji organ I instancji wskazał, że po przeprowadzeniu oceny ofert, na podstawie art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.; dalej zwanej ustawą o świadczeniach, lub ustawą), oferta odwołującego się nie została wybrana w związku z uzyskaną przez ZOZ [...] odpowiednio 11 i 16 (z miejscem wykonywania świadczeń w Ł. przy ul. Ł. oraz przy ul. N.) pozycją w rankingu końcowym oraz w związku z wyczerpaniem kwoty przeznaczonej na przedmiotowe postępowanie.
ZOZ zaskarżył obie decyzje do Prezesa NFZ. Organ dwoma decyzjami uchylił decyzje Dyrektora i przekazał obie sprawy do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał jedną decyzję, którą oddalił odwołanie w całości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że o wyborze ofert, które zajęły miejsca od 1-6 zadecydowała punktacja uzyskana za tzw. warunki rankingujące oraz ze względu na zawarte w ofertach uczestników postępowania konkursowego dane dotyczące ich tajemnicy przedsiębiorstwa, które podlegały ochronie prawnej, nie mógł mieć zastosowanie art. 73 k.p.a.
W odwołaniu do Prezesa NFZ skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 10 § 1, art. 73 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na odmowie udostępnienia pełnych akt sprawy, nie udostępnianiu świadczeniodawcom wszystkich informacji związanych z prowadzonym postępowaniem, jak również naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz prowadzenie postępowania w sposób niegwarantujący zachowania uczciwej konkurencji.
Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że konkurs ofert jest trybem eliminacyjno-konkurencyjnym, a oferty niepodlegające odrzuceniu uszeregowywane są w ramach tzw. listy rankingowej od oferty najkorzystniejszej do oferty z najmniejszą liczbą punktów. Wyborowi podlegają te oferty, które uzyskują określoną liczbę punktów. Zdaniem Organu, do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może zatem wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Organ odwoławczy wskazał, że prowadząc postępowanie Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.
Prezes NFZ stwierdził również, iż Fundusz nie mógł udostępnić dokumentacji ofertowej złożonej przez podmioty konkurencyjne biorące udział w postępowaniu konkursowym, gdyż zawierały one informacje, których przekazywanie podmiotom nieuprawnionym byłoby łamaniem istniejącego porządku prawnego.
Od powyższej decyzji ZOZ złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej zwanego Sądem I instancji lub Sądem) zarzucając m.in. naruszenie przepisów:
- 1) postępowania tj.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i § 3, art. 73 § 1, art. 74 § 2; art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezasadne uniemożliwienie stronie zapoznania się z całością materiałów postępowania, nie wydanie w tym zakresie postanowienia i naruszenie w ten sposób prawa strony do poddania takiego rozstrzygnięcia kontroli sądowej, co w konsekwencji doprowadziło do niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a także poprzez nie wyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności;
- 2) prawa materialnego tj.: art. 134 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 7, art. 148 i art. 152 ustawy o świadczeniach, poprzez odmowę udostępnienia akt sprawy Fundusz naruszył zasadę równego traktowania wszystkich oferentów, w następstwie czego skarżący doznał uszczerbku w swoim interesie prawny.
Sąd I instancji uznał skargę za zasadną i stwierdził, że organy odmówiły skarżącemu zapoznanie się z całym materiałem dowodowym ustalonym w sprawie, przez nie udostępnienie mu nie tylko ofert podmiotów, które konkurs wygrały, lecz także poprzez nie odniesienie się do tej dokumentacji. Sąd przyjął ponadto, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję konkursową, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Wadliwie organ przyjął, iż analiza przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach dowodzi, że postępowanie odwoławcze jest ograniczone do zbadania przez organy Funduszu wyłącznie okoliczności skonkretyzowanych do odwołującego się i do określonych czynności podejmowanych przez komisję w stosunku do tego podmiotu, a więc w postępowaniu odwoławczym organy Funduszu nie przeprowadzają analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców.
Sąd I instancji przytoczył pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w sprawie o sygn. akt II GSK 121/12, zgodnie z którym "analiza treści art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach nie uzasadnia stwierdzenia, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a., określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu". Jak również stanowisko zawarte w wyroku tego Sądu z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12 (teza 2), zgodnie z którym "odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zd. 2 oraz ust. 7 u.s.o.z. i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej".
Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że zarówno organ I instancji, jak i Prezes NFZ są obowiązani, po złożeniu odwołania przez uczestnika konkursu, wyjaśnić i uzasadnić dlaczego niektórzy z oferentów otrzymali podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej oferentom może wynikać jedynie z porównania ofert oferentów, z czym wiąże się udostępnienie zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i sądowi takiej analizy przeciwstawnych ofert. Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej, stąd wniosek, że powinny być one przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania.
W związku z tym organy Funduszu, kontrolując zgodność rozstrzygnięcia komisji z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, muszą nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Sąd wywiódł również, że z przepisów ustawy o świadczeniach nie można wyprowadzić podstawy prawnej uzasadniającej wyłączenie stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a.
Skargę kasacyjną wywiódł Prezes NFZ zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
- I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270, z późn. zm.; dalej zwanej P.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.; dalej zwanej P.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:
- 1) naruszenia przez organ zasady względnej jawności akt sprawy administracyjnej, a także art. 73 i 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej zwanej k.p.a.), a w konsekwencji także art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:
- - przeprowadził postępowanie administracyjne nie zapewniając stronie dostępu do pełnych akt sprawy, tj. zupełnych ofert konkurentów;
- - w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie udostępniając stronie wglądu do pełnych akt kontrolnego postępowania administracyjnego, w tym ofert innych uczestników postępowania konkursowego, nie zastosował reguł wynikających z art. 73-74 k.p.a. i w konsekwencji nie wydał postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego (gravamen), wyznaczonych ustawowo normą art. 152 ustawy o świadczeniach, albowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli, czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia konkursu ofert, a zatem żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym na nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności;
- - podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z treści dokumentów, Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż:
- a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku;
- b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony;
- c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli, czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnienia zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron, wobec tego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny;
- II. prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) - do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym, czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z postanowieniami art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).
Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W sytuacji, gdy autor środka odwoławczego zarzuca sądowi pierwszej instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów, które dotyczą naruszenia przez sąd przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni prawa lub subsumcji stanu faktycznego do zastosowanego przez sąd przepisu prawa materialnego.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie naruszył art. 1 § 1 P.u.s.a. Przepis ten jako regulacja ustrojowa określająca zakres kognicji sądów administracyjnych mógłby zostać naruszony tylko wówczas, gdyby Sąd I instancji orzekał poza zakresem wyznaczonym przepisami prawa, bowiem tylko wtedy zaniechałby kontroli działalności administracji, zatem nie zrealizowałby zadania wymierzania sprawiedliwości. Analiza skarżonego wyroku i jego uzasadnienia potwierdza, że przedmiotem rozpoznania była skarga na decyzję administracyjną, co z punktu widzenia treści art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji orzekał w zakresie wyznaczonym ustawą, a przez to nie mógł naruszyć art. 1 § 1 P.u.s.a.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, 73, 74, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegający na błędnym przyjęciu przez Sąd, że organ w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie zastosował reguł wynikających z art. 73-74 k.p.a. i nie udostępnił mu całości akt sprawy, a przez to uniemożliwił skarżącemu odniesienie się do pełnych ofert konkurentów oraz bezzasadnie nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a.
W zakresie wyżej wskazanych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w najnowszych orzeczeniach NSA, a szczególnie pogląd wyrażony w wyroku z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 i z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 483/13, zaś nie podziela tej linii orzeczniczej, na którą powołuje się Prezes NFZ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości, iż odwołanie od decyzji organu NFZ inicjuje postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.
Na wstępie wskazać należy, że spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, jaka dokumentacja zgromadzona w sprawie wyboru świadczeniodawców usług medycznych tworzy akta administracyjne postępowania odwoławczego prowadzonego przez organy Funduszu na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach: czy na akta te składają się m.in. akta postępowania konkursowego, czy też aktami tymi są wyłącznie akta dotyczące podmiotu odwołującego się wraz z dokumentacją odnoszącą się do oceny ofert, ich punktacji oraz informacją na temat zasad, na podstawie których dokonano wyboru oferty; czy w postępowaniu tym zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 73-74 k.p.a.?
Ze względu na sposób zredagowania skargi kasacyjnej, w której zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego poparte zostały tą samą argumentacją, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do powyższych zarzutów łącznie. Wskazać należy również, że podniesione zarzuty zmierzają w zasadzie do wykazania, iż aktami administracyjnego postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie art. 154 w związku z art. 152 ustawy nie są pełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami obejmującymi dane osobowe i tajemnice handlowe podmiotu konkurującego, lecz jedynie akta dotyczące odwołującego się i dokumentacja zawierająca informację o ocenach ofert, ich wycenie punktowej oraz wskazująca na zasady wyboru ofert. Stojąc na stanowisku, że akta administracyjne nie obejmują całości akt postępowania konkursowego organ twierdzi jednocześnie, iż w toku postępowania odwoławczego nie naruszył zasad postępowania tj. zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, oraz że nie miał obowiązku wydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., przy czym zachowaniem takim nie naruszył interesu prawnego świadczeniodawcy.
Przed rozważaniami nad zasadnością postawionych zarzutów wyjaśnić należy jeszcze charakter i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Funduszu (tj. dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) na podstawie art. 154, w związku z art. 152 ustawy. Na mocy art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy. Zgodnie z art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zdanie pierwsze).
Od tej decyzji stronie przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu (art. 154 ust. 4 zdanie pierwsze). Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w swojej istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia i umożliwia jego wzruszenie.
Z kolei z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem, jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a zarazem wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" podmiotu wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń.
Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (tzn. o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie domniemane porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty podmiotu odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom.
Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu, została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania, znajduje również potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zdanie drugie ustawy o świadczeniach, który stanowi, iż wniesienie odwołania wstrzymuje ex lege zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy podkreślić, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w sytuacji wniesienia odwołania w trybie art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach, do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji, tj. Prezesa Funduszu (por. wyrok NSA z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12).
W przypadku natomiast uwzględnienia odwołania przez Prezesa NFZ przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – art. 154 ust. 7 ustawy (por. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie zawierają odesłania do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ale też zastosowania przepisów tego kodeksu w takich sprawach wprost nie wyłączają. Wskazać należy, iż Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, której organy wyposażone są m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy. Znajduje tu więc w pełni zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej.
Nie ulega zatem wątpliwości, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach. Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej organu co do tego, że postępowanie odwoławcze jest, w świetle omawianej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ograniczone "do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu" i że "postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym, czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron".
To postępowanie, według wnoszącego skargę kasacyjną organu opiera się więc na zasadzie zarzucalności (gravamen), z czego Prezes NFZ zdaje się wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach nie uzasadniają tego stanowiska, a przyjęcie takiej ich interpretacji uniemożliwia przeprowadzenie rzeczywistej kontroli rozstrzygnięć, podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym pozbawia organy Funduszu możności wywiązania się z ich obowiązków, określonych w art. 134 ust. 1 ustawy.
Jak już wywiedziono, według art. 152 ust. 1 ustawy środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w jej art. 153 i 154. W treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a., określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu – wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie, nie dotyczą go obowiązki sformułowane np. w art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie administracyjne pozostaje w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy, aczkolwiek postępowanie to nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy i nie jest jego dalszym etapem. Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej, ale powinny być przez organ włączone do postępowania administracyjnego, stosownie do potrzeb tego postępowania.
Zatem organ kontrolując zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skontrolować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku każdorazowo zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i same oferty powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego. Nie ulega też wątpliwości, że k.p.a. nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem.
Wobec powyższego w postępowaniu odwoławczym prowadzonym na podstawie art. 152 i 154 ustawy o świadczeniach będzie miał w pełni zastosowanie również tryb określony w art. 73 i 74 k.p.a., stanowiący gwarancję realizacji ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 i 10 § 1 k.p.a. Wskazać należy nadto, że potrzebę ochrony informacji obejmujących tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. z przepisu art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.).
W świetle powyższych rozważań chybiony jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Naruszenie to może polegać na błędnej wykładni normy prawa materialnego lub niewłaściwym jej zastosowaniu (tzw. błąd subsumcji). Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię skarżący winien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego jego zastosowania winien wykazać, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, uznając że stan faktyczny ustalony w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie danej normy prawnej, wyrażonej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach, wnoszący skargę kasacyjną obligatoryjnie wskazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.
Według wnoszącego skargę kasacyjną błąd w wykładni art. 152 ustawy o świadczeniach polega na przyjęciu przez Sąd tezy, że aktami postępowania administracyjnego, wszczętego odwołaniem złożonym od rozstrzygnięcia konkursu ofert, są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym. A tak nie jest, bowiem na akta tego postępowania administracyjnego składają się jedynie oferta odwołującego się i pełna dokumentacja opisująca zasady dokonywania oceny ofert, ich punktacji wraz z kryteriami wyboru oferty najkorzystniejszej. Aktami administracyjnymi nie są w żadnym razie dane wrażliwe dotyczące innych uczestników postępowania konkursowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednoznacznie, że wnoszący skargę kasacyjną, wskazując na naruszenie prawa materialnego de facto nie odwołuje się do przepisów prawa materialnego, lecz swoje rozważania odnosi do zasad przeprowadzenia postępowania konkursowego, twierdząc przy tym niezmiennie, że akta administracyjne nie powinny obejmować informacji składanych przez pozostałych oferentów w postępowaniu konkursowym.
Zatem skarżący kasacyjnie nie uzasadnił na czym polegał błąd Sądu I instancji przy wykładni przepisu art. 152 ustawy o świadczeniach i zasadniczo nie wskazał jak ten przepis powinien zostać zinterpretowany.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).