Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2184/14

Uzasadnienie

UZASDNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z 29 maja 2014 r. (sygn. akt I SA/Sz 1259/13) w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na rok 2012, oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

K. T. złożyła [...] maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

We wniosku zadeklarowała działki rolne położone na działkach ewidencyjnych w województwie [...], w powiatach d. i g., w gminie K., G. i N., w obrębach ewidencyjnych S., Ś., B., M. i B. Łączna powierzchnia działek rolnych zgłoszonych do płatności wyniosła 257,51 ha.

W trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że działka ewidencyjna nr [...] (woj. [...], powiat g., gmina G., obręb Ś., nr obrębu [...]) nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Natomiast uprzednia kontrola przeprowadzona w dniach [...] sierpnia 2004 r. na tej działce u innego producenta, metodą inspekcji terenowej, wykryła nieprawidłowości typu DR 10 (brak utrzymania w dobrzej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.) na powierzchni równej 110,29 ha, co skutkowało trwałym wykluczeniem działki z płatności obszarowej do gruntów rolnych.

Kierownik Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu g. z siedzibą w N. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], przyznał skarżącej płatności na rok 2012 w łącznej wysokości 118.143,82 zł, wynikającej z pomniejszenia o powierzchnię o stwierdzonym braku dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z [...] sierpnia 2013 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w trakcie prowadzonego postępowania pierwszej instancji całkowicie pominięto znajdujący się w jego posiadaniu dowód w postaci ortofotomapy działki nr [...]. Tymczasem, powierzchnia kwalifikowana do płatności ustalana jest w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., s. 14; dalej rozporządzenie 73/2009), zgodnie z którym system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych.

W opinii Dyrektora Oddziału ARiMR, porównując kolejne zmieniające się ortofotomapy, organ pierwszej instancji mógł dokonać analizy zmian zagospodarowania terenu, jakie miały miejsce na przestrzeni lat. W oparciu o ortofotomapy organ powinien był dokonać analizy stanu spornych gruntów pod kątem sposobu ukształtowania terenu oraz sposobu jego zagospodarowania w kontekście ustaleń dokonanych w raporcie z kontroli terenowej. Uwagę organu powinien zwrócić również załącznik graficzny załączony do wniosku i informacje na nim zawarte. Zdaniem Dyrektora Oddziału ARiMR, nieprzedstawienie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji analizy załącznika graficznego załączonego do wniosku daje podstawy do przyjęcia, że w ogólne dowód ten nie był brany pod rozwagę w prowadzonym postępowaniu. Fakt ten jest o tyle istotny, że na załączniku graficznym (niezależnie od ustaleń kontroli przeprowadzonej w terenie) zostały wyłączone z płatności tereny, które na podstawie analizy jednego obrazu ortofotomapy dla działki nr [...] zostały zakwalifikowane jako tereny nieuprawnione do płatności. Należałoby w związku z tym ustalić, na podstawie jakich kryteriów właśnie taki obszar działki nr [...] został wyłączony na załączniku graficznym.

Ponadto, Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien także:

1. – przeprowadzić dowód z przesłuchania świadka - D. A.;
2. – przesłuchać samą K. T., celem ustalenia stanu jej wiedzy na temat spornych gruntów w dacie przeprowadzanej kontroli oraz w okresie wcześniejszym (na dzień 30 czerwca 2003 r.);
3. – pozyskać informacje o stanie gruntu od podmiotu, w zasobie którego pozostawała działka na dzień 30 czerwca 2003 r., gdyż protokoły oceny stanu gruntu sporządzone przed datą [...] sierpnia 2004 r. i wcześniej stanowiłyby cenne źródło informacji o tym, jaka szata roślinna porastała sporną działkę na dzień 30 czerwca 2003r. oraz ewentualnie jakie zabiegi pratotechniczne, przez kogo i kiedy były na niej wykonywane;
4. – ponowne, z poszanowaniem zasad przewidzianych w k.p.a., przeprowadzić dowód z wizji lokalnej działki ewidencyjnej nr [...], w celu ostatecznego potwierdzenia lub zanegowania, że zdjęcia wykonane w trakcie kontroli terenowej w dniu [...] sierpnia 2004 r. i opisane w protokole obrazują stan faktyczny gruntu na działce nr [...].

Dodatkowo, gdyby jednak materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nadal pozostawiał wątpliwości, organ pierwszej instancji winien również rozważyć kwestię zlecenia opinii biegłemu w zakresie oceny stanu kultury rolnej na gruntach na dzień 30 czerwca 2003 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzenie powyżej wskazanego postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji, w celu ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zagadnień w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, a następnie jego oceny i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, ograniczyłoby merytoryczne rozpoznanie sprawy do jednej instancji i byłoby sprzeczne z intencjami ustawodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę na decyzję z [...] sierpnia 2013 r.

Sąd pierwszej instancji uznał, że wskazane w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia stanowiły wystarczające uzasadnienie dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt sprawy potwierdziła, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd podzielił stanowisko organu drugiej instancji, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy w świetle unormowań zawartych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach), istniały uzasadnione podstawy do wykluczenia działki nr [...] z płatności na podstawie kodu DR 10 oraz nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, na jakiej podstawie uznał, że protokół z kontroli przeprowadzonej w dniach [...] sierpnia 2004 r. uzasadniał wykluczenie tej działki z płatności.

WSA zgodził się z organem odwoławczym, że Kierownika Biura ARiMR w sposób nieuprawniony pominął dowód z ortofotomapy działki [...], w oparciu o który powinien był dokonać analizy stanu spornych gruntów pod kątem sposobu ukształtowania terenu oraz sposobu jego zagospodarowania w kontekście ustaleń dokonanych w raporcie z kontroli terenowej. Organ pierwszej instancji nie mógł także, nie naruszając przepisów postępowania, poprzestać na rozpoznaniu części zarzutów i wniosków dowodowych zgłoszonych w postępowaniu przez skarżącą, pomijając pozostałe. W szczególności, nieuzasadnione było odstąpienie od przesłuchania wskazywanego przez skarżącą świadka w osobie D. A., co do której organ z góry przyjął założenie, że dysponuje ona wiedzą na temat stanu spornej działki dopiero od roku 2005.

WSA za zasadne uznał zalecenia organu odwoławczego co do przeprowadzenia innych dowodów w sprawie, tj.: przesłuchania samej skarżącej, pozyskania informacji o stanie gruntu od podmiotu, w zasobie którego pozostawała działka nr [...] na dzień 30 czerwca 2003 r., ponownego przeprowadzenia dowodu z wizji lokalnej tej działki ewidencyjnej, ewentualnie, w razie konieczności – zlecenia opinii biegłemu w zakresie oceny stanu kultury rolnej na przedmiotowych gruntach na dzień 30 czerwca 2003 r.

Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że organ odwoławczy nie uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów ani art. 138 § 2 k.p.a., ani art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Ponadto za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i niewyjaśnienie przyczyn odmówienia im racji. Mając na uwadze, że decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, gdyż orzeczenie organu pierwszej instancji, wydane bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawione jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot zaskarżenia, a następnie ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy.

W ocenie Sądu, również nie mógł stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach przez niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym.

Dyrektor Oddziału ARiMR nie podejmował jakichkolwiek działań bez udziału skarżącej. W sprawie nie został zebrany inny, dodatkowy materiał dowodowy, aniżeli ten, z którym skarżąca zapoznała się w trakcie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji.

K. T. wniosła skargę kasacyjna od wyroku z 29 maja 2014 r., zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a w związku z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., wynikłą z ograniczenia przez Sąd pierwszej instancji oceny podnoszonych w skardze na decyzję organu drugiej instancji zarzutów obrazy art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. jedynie do wyrażenia poglądu o ich niezasadności, bez jednoznacznego wyjaśnienia przyczyn takiego stanowiska oraz bez analizy dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście tych zarzutów, w tym bez analizy ocenianego w ten sposób materiału dowodowego na zasadność podjętej przez organ drugiej instancji decyzji kasatoryjnej, podczas gdy dopiero właściwa ocena dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście wymienionych zarzutów pozwalała na stwierdzenie, czy w sprawie istniała podstawa do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, czego skutkiem było uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od należytej kontroli legalności decyzji organu drugiej instancji i niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji, która to decyzja winna ulec uchyleniu w całości;
2. 2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1 p.p.s.a w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a w związku z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z 136 k.p.c. w związku z art. 8 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. w związku z art. 139 k.p.a. wynikającą z niezasadnego odmówienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. racji stawianemu w skardze na decyzję organu drugiej instancji zarzutowi obrazy art. 138 § 2 k.p.a. oraz z braku należytej kontroli legalności decyzji organu drugiej instancji, w tym z nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji, iż wydaniu decyzji kasatoryjnej sprzeciwiała się możliwość uzupełnienia materiału dowodowego przez organ drugiej instancji, zaś za wydaniem przez ten organ decyzji merytorycznej przemawiało należyte uwzględnienie zasady dwuinstancyjności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasady szybkości postępowania oraz zasady reformationis in peius, czego skutkiem było niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji, która to decyzja winna ulec uchyleniu w całości;
3. 3. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a w związku z art. 138 §2 k.p.a. w zw. art. 136 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1. ustawy o płatnościach, 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., wynikającą z niezasadnego odmówienia przez Sąd pierwszej instancji racji stawianemu w skardze na decyzję organu drugiej instancji zarzutowi obrazy art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1. ustawy o płatnościach, art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i przyjęcia, że organ drugiej instancji zwolniony był od merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania, oraz z braku należytej kontroli legalności decyzji organu drugiej instancji, w tym z nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji, że ustalenie zakresu pozostałego do przeprowadzenia postępowania dowodowego wymaga odniesienia do art. 136 k.p.a., a obowiązkiem organu odwoławczego było przedstawienie w uzasadnieniu decyzji sposobu rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania i dopiero merytoryczna ich ocena w kontekście dotychczas zgromadzonych dowodów (ujawniona w treści uzasadnienia), której Sąd pierwszej instancji zaniechał, pozwalała na dalsze rozważania, czy pozostałe do przeprowadzenia dowody uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej, czy też organ winien te dowody przeprowadzić we własnym zakresie, czego skutkiem było niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji, która to decyzja winna ulec uchyleniu w całości;
4. 4. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 153 p.p.s.a, wynikającą z przyjęcia, że wobec oparcia rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji w istocie na jednym zdjęciu mającym obrazować stan tej nieruchomości, które to zdjęcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 1044/11, uznał za niewystarczające organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji celem przeprowadzenia postępowania co do istoty tj. stanu utrzymania spornej działki na dzień 30 czerwca 2003 r., z czym nie sposób się zgodzić, albowiem organ odwoławczy nie uchylił decyzji z tej przyczyny, zaś Sąd pierwszej instancji uprawniony był do oceny decyzji z punktu widzenia przesłanek uchylenia podanych w decyzji, a organ drugiej instancji celem uczynienia zadość wytycznym powinien był we własnym zakresie ocenić wartość dowodową tego zdjęcia, co w istocie uczynił, choć jego ocenę (czemu dano wyraz w skardze) skarżąca kwestionuje, i nie był uprawniony w tym celu decyzji organu pierwszej instancji uchylać;
5. 5. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 153 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynikającą z braku prawidłowego wyjaśnienia przyczyn odmówienia racji stawianemu w skardze na decyzję organu drugiej instancji zarzutowi niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach i ograniczenia się w tym względzie przez Sąd do przyjęcia, iż wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania i ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 1044/11 warunkują zastosowanie przepisów prawa materialnego, naruszenie, których zarzuca skarżąca w skardze, bez podania uzasadniających to przyczyn, podczas gdy obowiązkiem Sądu odmawiającego racji stawianemu w skardze zarzutowi było dokładne wyjaśnienie przyczyn takiego stanowiska, w tym przypadku, określenia, z czego dokładnie wynika owo związanie uprzednio wydanym wyrokiem, czego Sąd pierwszej instancji zaniechał, gdy tymczasem, w sprawie nie wystąpiło związanie oceną prawną wyrażoną w uprzednio wydanym wyroku, rozumianą jako związanie ustalonym w poprzednim wyroku znaczeniem przepisów prawa i sposobem ich zastosowania w sprawie, która to ocena powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny, jasny i niewymagający dalszych zabiegów interpretacyjnych, a oceny tej nie wolno w związku z tym domniemywać, zaś wskazania co do dalszego postępowania nie mogą tej oceny zastępować;
6. 6. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 153 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynikającą z braku jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn odmówienia racji stawianemu w skardze na decyzję organu drugiej instancji zarzutowi obrazy prawa materialnego, a to art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (Dz. Urz. UE L z dnia 21 października 2003 r.; dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003) poprzez jego błędną wykładnię, pomimo, że rozpoznanie tego zarzutu mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem uwzględnienie stanowiska strony, co do postulowanego przez skarżącą sposobu rozumienia tego przepisu, świadczyłoby o wadliwości decyzji organu drugiej instancji, przesądzając o bezcelowości prowadzenia jakiegokolwiek dalszego postępowania dowodowego w kierunku badania stanu działki [...] na dzień 30 czerwca 2003 r., gdyż stan gruntu na ten dzień przestałby by mieć znaczenie prawne dla wydania decyzji, zaś brak rozpoznania tego zarzutu uniemożliwia kontrolę Instancyjną zaskarżonego orzeczenia, a rozpoznanie przedmiotowego zarzutu w kierunku wnioskowanym przez stronę nie jest wyłączone z uwagi na ocenę prawną wyrażoną w uprzednio wydanym wyroku, rozumianą jako związanie ustalonym w poprzednim wyroku znaczeniem przepisów prawa, która to ocena powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny, jasny i niewymagający dalszych zabiegów interpretacyjnych, a oceny tej nie wolno w związku z tym domniemywać, zaś wskazania, co do dalszego postępowania nie mogą tej oceny zastępować;
7. 7. prawa materialnego – art. 143 b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że w realiach sprawy ustalenia protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2004 r., co do stanu kultury rolnej użytków rolnych na dzień 30 czerwca 2003 r., są wiążące dla wykluczenia działki [...] z płatności także w latach późniejszych, podczas gdy podstawą decyzji w tym przedmiocie powinien być stan gruntu w roku, którego dotyczy wniosek o płatności, a w konsekwencji obrazę prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach wyrażającą się w odmowie przyznania wnioskodawczyni płatności w zakresie działki [...], podczas gdy działka [...], w roku którego dotyczy wniosek o płatności, znajdowała się w dobrej kulturze rolnej.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powołanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 1 p.p.s.a, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09, z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, z 30 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 745/11, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), względnie gdy sąd nie zajmie stanowiska odnośnie do prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39).

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził/stwierdził w rozpoznawanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w zasadzie uchylił się od zbadania i oceny zarzutów skargi, w szczególności Sąd nie odniósł się do kwestii zastosowania art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, co pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Autor skargi kasacyjnej trafnie zauważa, że rozpoznanie tego zarzutu mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem uwzględnienie stanowiska strony, co do postulowanego sposobu rozumienia tego przepisu, świadczyłoby o wadliwości decyzji organu drugiej instancji i przesądzało o bezcelowości prowadzenia jakiegokolwiek dalszego postępowania dowodowego w kierunku badania stanu działki [...] na dzień 30 czerwca 2003 r., gdyż stan gruntu na ten dzień przestałby mieć znaczenie prawne dla wydania decyzji. Kwestia ta jest niezwykle istotna zwłaszcza, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnośnie do prawnych konsekwencji obowiązywania art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 prezentowany jest jednolity i ugruntowany już pogląd (także w odniesieniu do stanowiącego dosłowny odpowiednik art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 - tj. art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 - por. np. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 228/09; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 199/10; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1324/10; wyrok z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 500/10; wyrok z dnia 23 października 2012, sygn. akt II GSK 1432/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjmuje się bowiem, że powołane przepisy odnoszą się i są adresowane do Państwa Członkowskiego – w tym również Polski – a nie do producenta rolnego, jako beneficjenta pomocy, w konsekwencji omawiana regulacja nie stanowi podstawy do przyjęcia, że warunkiem przyznania płatności obszarowych w latach późniejszych, jest wykazanie dobrej kultury rolnej deklarowanych do płatności działek – na dzień 30 czerwca 2003 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a, bowiem nietrafny jest pogląd Sądu pierwszej instancji o związaniu w rozpoznawanej sprawie oceną prawną wyrażoną przez WSA w S. w prawomocnych wyrokach z dnia 26 stycznia 2012 r., w sprawach o sygn. akt I SA/Sz 1044/11 i I SA/Sz 1045/11. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w tym zakresie wewnętrznie sprzeczne, ponieważ z jednej strony Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wskazane wyżej orzeczenia dotyczą odrębnych spraw administracyjnych, które odnoszą się do płatności za wcześniejsze lata (2007-2008), a z drugiej strony powołując się na art. 153 p.p.s.a. błędnie stwierdził, że jest związany wskazaniami co do sposobu dalszego prowadzenia postępowania i oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w tych sprawach.

Mając na uwadze, że wymienione sprawy nie są tożsame z rozpoznawaną obecnie sprawą, bowiem dotyczą odmiennego stanu faktycznego i prawnego, to nie ma, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S..

Sąd pierwszej instancji przy powtórnej ocenie zgodności z prawem przede wszystkim powinien odnieść się do zasadniczego problemu, tj. kwestii zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocena pozostałych zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej była przedwczesna.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.