Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 148/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. sp. z o. o. w B. (zwanej dalej także: spółką, skarżącą) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR) z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. po rozpoznaniu wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. o przyznanie płatności na rok 2009 orzekł o: 1. umorzeniu postępowania w sprawie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w części dotyczącej działek rolnych: AK1, ALL1 i AL1;
2. odmowie przyznania: a) jednolitej płatności obszarowej (JPO) i nałożeniu sankcji w wysokości 46.135,18 złotych, która będzie potrącana z płatności realizowanych przez ARiMR w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych, a także b) uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych.
W wyniku odwołania spółki Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia deklarowana działek rolnych, kwalifikowana do płatności wynosiła 106,74 ha natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wyniosła tylko 15,74 ha. Powierzchnia ta została ustalona po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem systemu informacji geograficznej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wykrył bowiem błędy dotyczące działek ewidencyjnych o nr 402/18 i 402/19 zadeklarowanych we wniosku oraz konflikt kontroli krzyżowej, polegający na tym, że dwóch producentów rolnych zadeklarowało działki nr 42/6 oraz nr 356 we wnioskach o przyznanie płatności.
W związku z powyższym wezwano uczestnika kontroli krzyżowej, producenta rolnego J. P., reprezentowanego przez T. C., do złożenia wyjaśnień dotyczących deklaracji we wniosku o przyznanie płatności obszarowych z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2009 rok, w tym użytkowania działek o nr 42/6 i 356. T. C. podtrzymał deklaracje we wnioskach: obszarowym oraz rolnośrodowiskowym na 2009 r. dotyczące ww. działek. Oświadczył, że jest właścicielem powyższych działek i zakupił je od Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR). Jak wynika z aktów notarialnych, ANR sprzedała T. C. działkę nr 42/6 o powierzchni 55,59 ha, zaś działkę nr 356 o powierzchni 66,00 ha T. C. i J. P. Zgłoszeni przez A. świadkowie potwierdzili z kolei fakt użytkowania przez spółkę spornych gruntów na początku lipca 2009 r. Natomiast z rejestru działań rolnośrodowiskowych oraz oświadczeń J. P. wynika, że w sierpniu 2009 r. prace rolnicze były prowadzone już przez nowych nabywców nieruchomości.
W konkluzji organ stwierdził, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że na spornych działkach prace były wykonywane przez dwóch producentów rolnych. Płatność przysługuje rolnikowi, który prowadzi jedną grupę upraw na danej działce rolnej. Nie ma więc podstaw do przyznania płatności kilku producentom w wysokości proporcjonalnej do wkładu. Zatem organ I instancji, z uwagi na różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną, powołując się na art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz.
UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 141/18) zasadnie odmówił przyznania w/w płatności i nałożył sankcje w wysokości 46.135,18 zł. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że odmowa przyznania JPO skutkuje jednocześnie odmową przyznania uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej (UPO). Ponadto Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśnił również, że za prawidłowe należy uznać umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej: k.p.a.) w związku z wycofaniem przez spółkę części wniosku w odniesieniu do działek rolnych AK1, AL1 oraz ALL1.
Decyzję tę A. sp. z o.o. z siedzibą w B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu zarzucono organowi arbitralną ocenę dowodów oraz nieuwzględnienie dokumentów, które winny być uwzględnione z urzędu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r. oddalił skargę spółki uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też do naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Sąd uznał, że poza sporem pozostawało, że spółka do miesiąca lipca 2009 r. była posiadaczem i użytkownikiem działek ewidencyjnych o nr 356 i 42/6, stanowiących własność Agencji Nieruchomości Rolnych. Bezsporne było, co potwierdza również sama skarga, że w miesiącu sierpniu 2009 r. użytkownikami i posiadaczami w/w działek byli już jednak inni producenci rolni, uczestnicy "konfliktu krzyżowego" – J. P. i T. C. Sporne natomiast było czy mimo nieposiadania i nieużytkowania gruntów do końca grudnia 2009 r., skarżąca winna otrzymać płatności bezpośrednie do tych gruntów rolnych za w/w rok. WSA powołał się na cel ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 35, poz. 217 ze zm. – dalej: ustawa o płatnościach) jakim jest finansowe wspieranie producentów rolnych, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne, chociaż nie są ich właścicielami.
Dlatego też dopłaty nie są przewidziane dla właścicieli, którzy dysponując jedynie tytułem własności, ale nie zajmują się produkcją rolną. Przyznanie płatności determinować więc powinien stan faktyczny dotyczący prowadzenia działalności rolniczej, a nie stan prawny. Istotne jest również, że płatności są przyznawane w systemie rocznym, w relacji do roku kalendarzowego, oznacza to, że stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gospodarstwa zgodnie z normami powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem. Skoro płatności są przyznawane za dany rok kalendarzowy, to wyzbycie się czy utrata posiadania przed upływem roku sprawia, że odpada przesłanka przyznania płatności za ten rok kalendarzowy.
WSA stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo odmówiły przyznania spółce płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2009 r. i wbrew zarzutom skargi, nie można ARiMR zarzucić dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czy pominięcia istotnych dowodów, których uwzględnienie winno nastąpić z urzędu. Organy prawidłowo ustaliły, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż na spornych działkach pewne prace były wykonywane przez dwóch producentów rolnych – uczestników konfliktu krzyżowego. Przedstawili oni bowiem dowody i to zarówno rzeczowe (z dokumentów), jak i osobowe (zeznania świadków) potwierdzające użytkowanie spornych działek. Skarżąca przedstawiła dowody potwierdzające posiadanie i użytkowanie tych gruntów do końca lipca 2009 r., zaś nowi nabywcy nieruchomości – od miesiąca sierpnia 2009 r. Płatność zaś przysługuje rolnikowi, który prowadzi jedną grupę upraw na danej działce rolnej.
Nie było więc podstaw do przyznania płatności kilku producentom rolnym w wysokości proporcjonalnej do jego wkładu. Kwestie ewentualnych rozliczeń z tego tytułu winny nastąpić między samymi rolnikami, którzy w jednym roku użytkowali te same grunty. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dokonane przez organy wyliczenia były zgodne z obowiązującymi przepisami. Za prawidłowe należało także uznać umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. w odniesieniu do działek rolnych AK1, AL1 oraz ALL1 w części dotyczącej uzupełniającej płatności obszarowej w związku z wycofaniem przez spółkę części wniosku.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. A. sp. z o. o. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie decyzji obu instancji.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). WSA zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, w szczególności naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Skarżąca wskazała m.in. że błędny jest wniosek WSA, że do przyznania płatności niezbędne jest posiadanie gruntów rolnych przez cały rok, ponieważ przepis literalnie wskazuje, że istotne jest by grunty były w posiadaniu producenta w dniu 31 maja danego roku. Ponadto w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżąca spółka był jedynym posiadaczem gruntów przez cały rok kalendarzowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP 2005/3, poz. 36).
Zatem wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów.
Jedynym zarzutem, jaki został sformułowany w skardze kasacyjnej jest postawiony wyraźnie zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że dla przyznania płatności niezbędne jest posiadanie gruntów rolnych przez cały rok kalendarzowy, tymczasem, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z literalnego brzmienia przepisu wynika, że istotne jest posiadanie gruntów rolnych w dacie 31 maja danego roku kalendarzowego.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący podtrzymuje swoje dotychczasowe twierdzenia, iż był jedynym posiadaczem gruntów przez cały rok kalendarzowy. Wobec tego jednak, że nie został postawiony w związku z tym żaden zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji konkretnych przepisów prawa procesowego oraz wobec, wspomnianego wyżej związania sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej należy uznać, że podstawą oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.
W 2009 r., którego okresu dotyczy wnioskowana przez skarżącego płatność obszarowa, art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach miał następującą treść: "Rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli:
- 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004;
- 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
- 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności."
Faktycznie, ani w ustępie pierwszym, ani drugim (regulującym przyznanie płatności uzupełniających) nie zakreślono wyraźnie ram czasowych posiadania gruntów rolnych warunkujących przyznanie płatności za dany rok kalendarzowy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z brzmienia tego przepisu nie wynika jednak, że dla przyznania płatności istotne jest wyłącznie posiadanie gruntów w dniu 31 maja danego roku kalendarzowego. Z ustępu 1 artykułu 7 wynika bowiem, że oprócz innych warunków, których spełnienie nie było kwestionowane w niniejszej sprawie (np. minimalna powierzchnia, warunki z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003) konieczne jest, aby grunty rolne były utrzymywane zgodnie z normami tj. w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska oraz aby przestrzegano wymogów wzajemnej zgodności. Warunki te winny być zachowywane przez cały rok kalendarzowy. Należy więc stwierdzić, że zobowiązać się do przestrzegania tych wymogów może jedynie osoba, która faktycznie włada gruntem rolnym.
Trafne są też argumenty Sądu pierwszej instancji, które wskazują, że płatności obszarowe przyznaje się w systemie rocznym, w relacji do danego roku kalendarzowego i są one wypłacane w terminie od 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek, do dnia 30 czerwca następnego roku (art. 28 ust. 2 rozporządzenia 1782/2003), a więc "z dołu". Należy zatem przyjmować, co potwierdza również treść art. 7 ust.1 pkt. 2 i 2a ustawy o płatnościach, że stan posiadania połączony z utrzymywaniem gospodarstwa zgodnie z normami powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatność. Z kolei stan posiadania na dzień 31 maja decyduje o wysokości płatności, nie zaś o samym prawie do płatności.
Dlatego też zarzut dokonania błędnej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach postawiony Sądowi pierwszej instancji jest całkowicie bezzasadny. Rezultat wykładni językowej i systemowej dokonanej przez WSA w W. prowadził do prawidłowych rezultatów. Ponieważ skarżący utracił gospodarstwo w sierpniu 2009 r., a więc przed końcem roku kalendarzowego, za który wystąpił o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to płatności te nie powinny mu być przyznane.
Biorąc to wszystko pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.