Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3263/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi A. Ż., uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] września 2013 r. w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, stwierdził, że powyższa decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Wnioski o powołanie na stanowisko komornika sądowego w rewirze przy Sądzie Rejonowym w L. złożyli D. G., M. J., M. P.-G., M. P.-S., P. W., S. W. (wniosek cofnięto) oraz A. Ż. (dalej: skarżący).
Rada Izby Komorniczej we Wrocławiu uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., postanowiła zarekomendować S. W. na powyższe stanowisko, jednocześnie pozytywnie opiniując wszystkich pozostałych kandydatów.
S. W. w dniu [...] kwietnia 2013 r. cofnął swój wniosek o powołanie na ww. stanowisko komornika sądowego.
Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] lipca 2013 r. powołał M. A. P.-G. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w L.. Minister Sprawiedliwości uznał, że z racji uzyskania przez M. P.-G. oceny bardzo dobrej z egzaminu komorniczego, będzie ona najbardziej odpowiednią kandydatką na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w L..
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożył A. Ż..
Pismem z [...] sierpnia 2013 r. D. G. cofnął swój wniosek o powołanie na stanowisko komornika sądowego.
Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] września 2013 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2013 r. w części dotyczącej powołania M. P.-G. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w L., po zmarłym komorniku S. B., jednocześnie odmawiając powołania na ww. stanowisko M. J., M. P.-S., P. W. i A. Ż. oraz uchylił tę decyzję w części dotyczącej wniosku D. G. i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Organ stwierdził, że bez istotnego znaczenia pozostaje posiadany przez skarżącego blisko dwukrotnie dłuższy staż pracy na stanowisku asesora komorniczego niż powołana kandydatka. Za właściwe przyjął, że długość stażu asesorskiego winna przeważać w wyborze kandydata dopiero wówczas, gdy kandydaci posiadają podobne teoretyczne przygotowanie do zawodu - stwierdzone przez uprawnione do tego podmioty. W istocie taka sytuacja nie zachodziła, gdyż wiedza prawnicza powołanej, została oceniona wyżej niż skarżącego.
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości ponowna analiza okoliczności sprawy potwierdziła spełnienie przesłanek ustawowych każdego z wnioskodawców do wykonywania zawodu komornika sądowego oraz dowiodła słuszności powołania na stanowisko M. P.-G.. Z ponownej analizy materiału dowodowego nie wynikało, aby którykolwiek z kandydatów posiadał lepsze od powołanej przygotowanie do objęcia stanowiska komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w L., po zmarłym komorniku S. B..
Rozstrzygnięcie w punkcie drugim decyzji organ umotywował cofnięciem wniosku o powołanie na przedmiotowe stanowisko przez D. G., co skutkowało uchyleniem decyzji organem I instancji i umorzeniem postępowania w tym zakresie.
Skargę na powyższą decyzją złożył A. Ż..
WSA w W. uwzględnił skargę na powyższą decyzję.
Sąd I instancji uznał, że wydanie, w trybie odwoławczym, w tym wypadku rozumianym jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzji zawierającej inne rozstrzygnięcie niż wymienione w sposób enumeratywny w art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.) stanowi działanie naruszające ten przepis w sposób istotny, mający istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., albowiem sentencja decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w części i w części decyzję tę uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji.
Zdaniem Sądu istotną kwestią był również zarzut dotyczący okoliczności złożenia przez powołaną M. P.-G. wniosku z [...] czerwca 2013 r. o umorzenie postępowania, który wpłynął do organu w dniu wydania decyzji z [...] lipca 2013 r.
Organ wyjaśnił tę kwestię dopiero w odpowiedzi na skargę, jednak nie określił dokładnego momentu kiedy wpłynął ww. wniosek powołanej w odniesieniu do chwili podpisania przez upoważnioną osobę projektu decyzji merytorycznej w sprawie. Ustalenie wcześniejszego wpływu wniosku o umorzenie postępowania o powołanie na stanowisko do organu rzutuje bowiem na zasadność i celowość wydawania decyzji w tym przedmiocie.
Sąd stwierdził, że [...] lutego 2013 r. powołana nadała w placówce pocztowej wniosek o powołanie na komornika w L.; [...] czerwca 2013 r. nadała natomiast w placówce pocztowej wniosek z [...] czerwca 2013 r. o umorzenie postępowania o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w L.. Wniosek ten wpłynął do Ministra Sprawiedliwości dopiero [...] lipca 2013 r.
Cofnięcie wniosku o powołanie na stanowisko komornika powinno być jednoznaczne i w konsekwencji prowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego. Odstąpienie od popierania wniosku stanowiące w istocie wycofanie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, a tym samym cofnięcie zgody na jego prowadzenie, skutkuje jego bezprzedmiotowością. Bezprzedmiotowość zaś wymaga umorzenia postępowania - zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a.
Zdaniem WSA, skoro powołana cofnęła swój wniosek i miałoby to miejsce przed podpisaniem decyzji przez uprawnioną osobę, Minister Sprawiedliwości powinien rozważyć co do tej osoby umorzenie postępowanie pierwszej instancji.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Minister Sprawiedliwości i M. P.-G..
Minister Sprawiedliwości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ odwoławczy nie może jednocześnie orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w części i w części decyzję tę uchylić i umorzyć w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 57 § 1 k.p.a. w związku z art. 105 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Minister Sprawiedliwości nie określił dokładnego momentu wpływu wniosku M. P.-G. z [...] czerwca 2013 r. o umorzenie postępowania w odniesieniu do chwili podpisania przez upoważnionego Podsekretarza Stanu projektu decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie, a przez to nie rozważył umorzenia postępowania w stosunku do tej kandydatki.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
M. P.-G. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiające uczestników postępowania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez niewykazanie istotnego wpływu stwierdzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchybień na treść zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] września 2013 r.;
- 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wyrażenie w uzasadnieniu wyroku kategorycznego nakazu umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art.105 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy takie umorzenie ma charakter fakultatywny;
- 4) art. 145 § 2 k.p.a. poprzez uznanie obligatoryjnego charakteru umorzenia w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie.
Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych oraz kosztów opłaty skarbowej w wysokości 17 zł.
W uzasadnieniu przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów.
A. Ż. złożył odpowiedzi na obie skargi kasacyjne, wnosząc o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych.
Pismem z [...] września 2015 r. adresowanym do Ministra Sprawiedliwości A. Ż. wniósł o umorzenie postępowania wszczętego z jego wniosku o powołanie go na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym, po zmarłym komorniku S. B.. Dodał, że nie popiera wniosku o powołanie go w niniejszym konkursie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Obydwie skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości stwierdzić należy, iż kasator trafnie zarzuca, iż Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przyjmując, iż organ odwoławczy nie może jednocześnie orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w części i w części decyzję tę uchylić i morzyć w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji.
Przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji.
W art. 138 k.p.a. przyznano organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1) oraz do uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji.
W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczyło kilku podmiotów, które ubiegały się o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Nie wszystkie z tych osób podtrzymywały swój wniosek o powołanie na stanowiska komornika, gdyż D. G. cofnął swój wniosek w tym zakresie. Już tylko z tego względu Minister Sprawiedliwości jako organ odwoławczy nie mógł orzekać merytorycznie o całości decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz obowiązany był w części uwzględnić przesłanki procesowe i orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wprawdzie w art. 138 § 1 k.p.a. między pkt 1 i 2 użyto spójnika "albo", lecz nie oznacza to, iż przepisy te mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne, gdyż prowadziłoby to w niektórych przypadkach (jak w niniejszej sprawie) do braku możliwości rozstrzygnięcia organu odwoławczego o całości decyzji organu I instancji. Tak więc mając na uwadze wykładnię celowościową omawianego art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., przez wzgląd na konieczność ustosunkowania się organu odwoławczego do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, należy przyjąć, iż sentencja decyzji organu odwoławczego może obejmować równocześnie treść art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko przyjęte w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1317/05, zgodnie z którym za dopuszczalne należy uznać uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której jest ono bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania administracyjnego tylko w tej części. Jednakże wobec tego, że umorzeniu nie ulega całe postępowanie, organ odwoławczy w osnowie decyzji ostatecznej winien wypowiedzieć się co do pozostałej części rozstrzygnięcia, a w szczególności w jakim zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał ją w mocy.
Nie powinno bowiem ulegać wątpliwości, że w sytuacji gdy przedmiotem rozstrzygnięcia jest jedna sprawa (np. jak w niniejszej sprawie powołanie na stanowisko komornika sądowego, o które to stanowisko ubiegało się kilka osób), to rozstrzygnięcie organu odwoławczego musi zawierać rozstrzygnięcie całej sprawy.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 57 § 1 k.p.a. i art. 105 § 2 k.p.a. stwierdzić należy, iż kasator trafnie podnosi, iż w sytuacji gdy wniosek kandydatki M. P.-G. o umorzenie postępowania wpłynął do organu [...] lipca 2013 r., a decyzja organu I instancji powołująca ją na stanowisko komornika sądowego została wydana również [...] lipca 2013 r., to w takiej sytuacji – wbrew poglądowi Sądu I instancji – nie zachodziła potrzeba ponownego wyjaśnienia, czy doszło do wcześniejszego wpływu wniosku o umorzenie postępowania. Kasator zasadnie bowiem zarzuca, iż sformułowane przez Sąd I instancji zalecenie, aby ustalić, czy "cofnięcie wniosku miało miejsce przed podpisaniem decyzji przez uprawnioną osobę" niejako sugeruje, iż organ powinien określić dokładną godzinę lub nawet minutę zarówno wpływu wniosku o umorzenie postępowania, jak i podpisania decyzji.
Tymczasem w świetle ogólnej reguły zawartej w art. 111 § 1 k.c., a znajdującej odpowiednie zastosowanie także na gruncie procedury administracyjnej (art. 57 § 1 k.p.a.) oraz sądowoadministracyjnej (art. 83 § 1 p.p.s.a.) – najkrótszą jednostką obliczeniową czasu jest "dzień" rozumiany jako doba liczona od północy do północy, a zatem czynności wykonywane w tym samym dniu należy uznać za dokonane jednocześnie. W związku z powyższym, wpływ wniosku M. P.-G. o umorzenie postępowania, jak i powołanie jej na stanowisko komornika należy uznać za czynności dokonane jednocześnie – w dniu [...] lipca 2013 r.
Nie można również pomijać, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji kandydatka M. P.-G. we wniosku, który wpłynął do organu [...] lipca 2013 r., nie cofnęła swojego wniosku o powołanie na stanowisko komornika, a jedynie wniosła o umorzenie postępowania wywołanego jej wnioskiem o powołanie na stanowisko komornika. Stąd też w dalszym postępowaniu wymagało wyjaśnienia, z jakich przyczyn ta kandydatka domagała się umorzenia postępowania.
Kwestia ta została jednak wyjaśniona w postępowaniu odwoławczym (co Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach), gdyż kandydatka M. P.-G. w swoich pismach z dnia [...] lipca 2013 r. i [...] sierpnia 2013 r. adresowanych do Ministra Sprawiedliwości podtrzymała swój wniosek o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w L..
Stąd też Ministrowi Sprawiedliwości jeszcze przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, tj. [...] września 2012 r., znane było stanowisko tej kandydatki w sprawie powołania na stanowisko komornika. Podkreślić przy tym należy, iż w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Sprawiedliwości obowiązany był ponownie rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji, przy czym postępowanie to powinno polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa i to zarówno pod względem legalności, jak i celowości. Takiego ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Sprawiedliwości dokonał uwzględniając przy tym stanowisko kandydatki M. P.-G. zawarte w pismach z dnia [...] lipca i [...] sierpnia 2013 r.
Odnosząc się z kolej do zarzutów skargi kasacyjnej M. P.-G. stwierdzić należy, iż także jej skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Nie zachodzi przy tym potrzeba powtarzania argumentacji, która legła u podstaw uwzględnienia skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości. Kandydatka trafnie jednak zarzuca, iż zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż z uzasadnienia tego wyroku nie wynikają jednoznaczne zalecenia dla organu, a w szczególności – jak zdaniem Sądu I instancji – powinna poprawnie brzmieć sentencja decyzji organu II instancji, która zawierałaby pełne (całościowe) rozstrzygnięcie o decyzji organu I instancji i zgłoszonych żądaniach uczestników postępowania. Poza tym kasatorka trafnie podniosła kwestie związane z brakiem należytego wyjaśnienia przez Sąd I instancji jej oświadczeń procesowych składanych w toku postępowania.
Kwestie te zostały już jednak omówione w związku ze skargą kasacyjną Ministra Sprawiedliwości i dlatego nie ma potrzeby ich powtarzania.
W końcu zauważyć należy, iż odwołujący się a następnie wnoszący skargę do Sądu I instancji A. Ż. już po złożeniu skarg kasacyjnych w piśmie z dnia [...] września 2015 r. adresowanym do Ministra Sprawiedliwości oświadczył, iż nie popiera swojego wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego po zmarłym S. B. i wnosi o umorzenie postępowania.
Mając na względzie powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ostatniej ustawy.