Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę O. Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
wnioskiem z dnia 15 listopada 2011 r. skarżąca zwróciła się o zmianę zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] lipca 2006 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] udzielonego na okres 6 lat, w części dotyczącej zmiany nazwy i władającego punktem gry mieszczącym się w W., przy ul. [...].
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. organ umorzył postępowanie wszczęte ww. wnioskiem, z uwagi na wygaśnięcie zezwolenia z dnia [...] lipca 2006 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Dyrektora Izby Celnej w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną, wskazał, że zgodnie z art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 749; dalej: O.p.) gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Sąd zauważył, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Dalej Sąd wskazał, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego jako akt administracyjny załatwiający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu w dacie jej doręczenia i od tej daty jakakolwiek zmiana decyzji pod względem treści lub formy może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania podatkowego.
Zdaniem Sądu skoro z akt sprawy wynika, że zezwolenie skarżącej zostało udzielone na okres 6 lat i wygasło z dniem 26 lipca 2012 r., to istniała formalna przeszkoda do procedowania w sprawie zmiany zezwolenia. Orzekanie merytoryczne w przedmiocie zmiany zezwolenia, które wygasło, oznaczałoby de facto procedowanie w stosunku do przedmiotu postępowania, który nie istnieje. Należy zatem przyjąć, że rozpatrzenie wniosku spółki o zmianę zezwolenia zależy od pozostawania w obrocie prawnym decyzji zezwalającej, gdyż po jej wyeliminowaniu ze zbioru obowiązujących aktów wszelkie zmiany zezwolenia byłyby już niemożliwe, co prowadziłoby wprost do konieczności umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem spółki (art. 208 § 1 O.p.), tak jak nastąpiło to w rozpoznawanej sprawie.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
II
Skargę kasacyjną wniosła spółka zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:
- 1. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 139 § 1 i 2 O.p. stosowanej w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201 poz. 1540; dalej: u.g.h.) poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję wydaną, z rażącym przekroczeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, pomimo braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy w okresie po wszczęciu niniejszego postępowania i celowe przedłużanie postępowania do czasu wygaśnięcia zezwolenia, o którego zmianę wnioskowała skarżąca - mającym przez to istotny wpływ na wynik sprawy skutkujący wydaniem rozstrzygnięcia już po cofnięciu skarżącej udzielonego jej zezwolenia i tym samym umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie jako bezprzedmiotowego — podczas gdy Sąd sprawując kontrolę legalności działania organów administracji publicznej winien zastosować środek przewidziany w art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a — i tym samym uwzględnić skargę na decyzję poprzez stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa;
- 2. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w związku z art. 125 § 1 i § 2 O.p. stosowanej w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję wydaną wskutek bezpodstawnego wyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy skutkujące wydaniem decyzji w dacie, w której zezwolenie, o którego zmianę wnosiła skarżąca — już wygasło, podczas gdy Sąd sprawując kontrolę legalności działania organów administracji publicznej winien zastosować środek przewidziany w art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a — i tym samym uwzględnić skargę na decyzję poprzez stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa;
- 3. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 piet 3 p.p.s.a., w związku z art. 237 O.p. stosowanej w zw. z art. 8 u.g.h., poprzez ich niezastosowanie skutkujące tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji — nie rozważył pomimo podnoszonych przez skarżącą zarzutów - wpływu na treść rozstrzygnięcia wydawanych przez organ I instancji niezaskarżalnych postanowień przedłużających termin rozpatrzenia sprawy, o których skontrolowanie wnosiła skarżąca — i tym samym oddalił skargę, gdy tymczasem obejmując kontrolą również zasadność i wpływ na wynik sprawy omawianych postanowień - winien był, sprawując właściwą kontrolę legalności, zastosować środek przewidziany w art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a — i tym samym uwzględnić skargę na decyzję poprzez stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa;
- 4. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie skutkujące tym, iż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, gdy tymczasem winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek przewidziany w art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a - i tym samym uwzględnić skargę na decyzję poprzez stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa.
Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego.
III
W piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, które w tej sprawie nie występują. Określona w przytoczonym przepisie zasada oznacza związanie wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
Zarówno z powołanego już art. 183 § 1, jak i z art. 174 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu I instancji we wszystkich kwestiach, które jej zdaniem zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione.
Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną podkreślenia wymaga, że ten środek odwoławczy został wniesiony od wyroku Sądu I instancji, w którym Sąd oceniał legalność decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje stanowiska Sądu I instancji, który zaakceptował pogląd organu, że w sprawie istniały podstawy umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje, że treść wyroku Sądu "w zasadzie sprowadza się wyłącznie do rozważań nad dopuszczalnością i koniecznością umorzenia postępowania w sprawie – bez względu na przyczynę – w razie jego bezprzedmiotowości", a to "pozostaje na gruncie przedmiotowej sprawy bezsporne" i że to "nie bezprzedmiotowość była przedmiotem skargi – ani nie dopuszczalność umorzenia postępowania była przedmiotową skargą kwestionowana".
Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzucenia Sądowi I instancji, że "sprawując kontrolę legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł, iż w niniejszej sprawie organ nie załatwił sprawy w terminie", przez co "usankcjonowany został stan wydania decyzji w sytuacji oczywistego i rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczących terminów załatwienia sprawy".
Dokonując zatem kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej wskazać należy po pierwsze, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym nie mógł być przedmiotem rozważania zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do niektórych z podniesionych w skardze zarzutów czy, że ograniczył się w swoich rozważaniach tylko do kwestii związanych z zasadnością umorzenia postępowania, a przez to nie dokonał prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Po wtóre pominięcie w uzasadnieniu wyroku pewnych kwestii czy nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny tylko w sytuacji, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istnienie potencjalnego związku pomiędzy uchybieniem a wynikiem sprawy powinno zostać uprawdopodobnione przez autora skargi kasacyjnej, czego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło.
Odnosząc się natomiast do zarzutów związanych z przekroczeniem przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy zgodzić należy się ze skarżącą, że organ nie załatwił sprawy w terminie przewidzianym w art. 139 § 1 O.p. Skarżąca powołując się na art. 236 § 1 O.p. twierdzi, że nie miała możliwości zaskarżenia kolejnych postanowień organu w przedmiocie przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Z tym też należy się zgodzić. Jednakże skarżąca nie zauważa, że miała do dyspozycji szereg innych środków prawnych, które służą do zakwestionowania prawidłowości działania organu w sytuacji, gdy strona uważa, że postępowanie prowadzone jest przewlekle lub organ pozostaje w bezczynności. Strona skarżąca mogła skorzystać np. z instytucji przewidzianej w art. 141 § 1 O.p., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 stronie służy ponaglenie do organu podatkowego wyższego stopnia albo ministra właściwego do spraw finansów publicznych, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej.
Zgodnie natomiast z § 2 tego przepisu organ podatkowy wymieniony w § 1, uznając ponaglenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca mogła też skierować do sądu administracyjnego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie skorzystała z żadnego z tych trybów przed wydaniem decyzji, a zatem zarzuty te po wydaniu decyzji nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie jest okolicznością istotną dla oceny zgodności z prawem zapadłej w tymże postępowaniu decyzji je kończącej.
Zatem wobec niestwierdzenia istnienia przesłanek skutkujących wydaniem orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie naruszając tego przepisu. Jednocześnie nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa zakres kognicji sądów administracyjnych. Mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem, zaś to, czy ocena legalności decyzji była prawidłowa czy nie, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490) orzekł jak w sentencji.