Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 613/11, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym spraw ze skarg V. S. Sp. z o.o. na pisma Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 613/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 614/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 615/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 616/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 617/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 618/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 619/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 620/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 621/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 622/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 623/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 624/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 625/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 626/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 627/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 628/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 629/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 630/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 631/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 632/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 633/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 634/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 635/11) z dnia [....] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 636/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 637/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 638/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 639/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 640/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 641/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 642/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 643/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 644/11) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (IV SA/Po 645/11), w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier, odrzucił skargę.
Postanowienie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
Naczelnik Urzędu Celnego w P. licznymi pismami poinformował V. S. Sp. z o.o. w W., zwaną dalej "skarżącą", że posiadane przez nią rejestracje automatów do gry o niskie wygrane utraciły ważność z mocy prawa. Organ powołał przepis § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.), w myśl którego poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). W sprawie, jak stwierdził organ, utraciło ważność zezwolenie na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych), w oparciu o które dokonano rejestracji automatu do gier.
Tym samym z mocy prawa, wraz z wygaśnięciem zezwolenia, utraciło ważność poświadczenie jego rejestracji. W związku z powyższym organ celny dokonał wyrejestrowania automatu w systemie Krajowego Rejestru Automatów do Gier (KRAG).
W ocenie skarżącej wspomniane pisma Naczelnika Urzędu Celnego w P. miały charakter czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Po bezskutecznym wezwaniu Naczelnika Urzędu Celnego w P. do usunięcia naruszenia prawa skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargi na omawiane czynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., po połączeniu spraw w celu ich łącznego rozstrzygnięcia, skargę odrzucił, o czym była mowa na wstępie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji wspomniane czynności organu, będące konsekwencją wygaśnięcia zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych i nie rodzące żadnych uprawnień czy obowiązków, mają charakter faktyczny. Nie mieszczą się one we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, stosownie do przepisów art. 3 i 4 p.p.s.a. Omawiane pisma są wprawdzie aktem organu, jednak nie mogą zostać uznane za "akty lub inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mają one jedynie charakter informacyjny, wskazując, iż na mocy § 10 ust. 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych poświadczenie rejestracji automatu lub urządzenia do gier straciło ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia.
W tym stanie Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę odrzucił.
Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od wydanego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie.
Skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie:
- 1) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z § 7, § 9 ust. 1, § 10 ust. 1 i 5 oraz § 14 ust. 5 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych, pomimo objęcia skargą czynności wyrejestrowania automatów do gier, która to czynność warunkuje dopuszczalność eksploatacji tych automatów, a zatem dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, co przejawia się w odesłaniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 752/10 oraz odwołujących się do tego wyroków postanowień innych sądów administracyjnych, zamiast przywołania i analizy przepisów regulujących warunki użytkowania automatów do gier.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co jednakże w sprawie nie miało miejsca.
Niemniej, sąd administracyjny obowiązany jest także z urzędu badać dopuszczalność skargi i skargi kasacyjnej. Wynika to z przepisu art. 189 p.p.s.a., w świetle którego, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Taka regulacja oznacza, że wolą ustawodawcy jest, iż sąd administracyjny ma obowiązek badania z urzędu dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawania sprawy. Powyższa zasada, jak już wskazano, odnosi się również do kwestii badania dopuszczalności wniesienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62, "LEX" nr 151232).
Istota sprawy sprowadza się do oceny charakteru prawnego pisma Naczelnika Urzędu Celnego w P. Pismo to dotyczy zarówno kwestii utraty ważności poświadczenia rejestracji automatów do gier, jak i wyrejestrowania automatów.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, zarówno Sądu pierwszej instancji, jak i skargi kasacyjnej, w kwestii charakteru prawnego omawianego pisma w części dotyczącej utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu, uznając że rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji administracyjnej. Stanowisko to jest zresztą utrwalone w orzecznictwie (postanowienia NSA: z 29 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1677/11; z 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1752/11; z 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 2290/11; 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 49/12; z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 19/12; z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 234/12; z 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 2215/11; z 9 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 2364/11). Za stanowiskiem tym przemawia analiza znaczenia prawnego, zarówno rejestracji automatu do gier na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r., jak i wydania "poświadczenia rejestracji" w rozumieniu § 10 ust. 1–3 wskazanego aktu wykonawczego, a także wykładni instytucji utraty ważności "poświadczenia rejestracji" (§ 10 ust.
- 4) w porównaniu z instytucją cofnięcia rejestracji automatu (§ 14 ust. 5), a także, o czym dalej, przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych.
W świetle art. 36 ust. 1, art. 15b ust. 4 i 4a oraz art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 wspomnianej ustawy eksploatować automaty do gier mogą tylko podmioty posiadające stosowne zezwolenie, ale w zezwoleniu tym nie są określone konkretne automaty, które będą używane przy korzystaniu z zezwolenia. Podmioty mające zezwolenie mogą eksploatować tylko te automaty, które zostały dopuszczone do eksploatacji przez właściwego naczelnika urzędu celnego, a właściwy organ dopuszcza do eksploatacji tylko te automaty, które mają właściwą opinię upoważnionej jednostki badającej.
Zgodnie z § 8 i 8a powołanego rozporządzenia z dnia 3 czerwca 2003 r. punktem wyjścia do dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych jest uzyskanie opinii technicznej o automacie, wydanej przez jednostkę badającą, upoważnioną przez Ministra Finansów. W ramach badania i oceny cech technicznych urządzenia jednostka sprawdza także, czy na automacie jest umieszczona informacja o zezwoleniu na prowadzenie gier, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Zatem, pozytywną opinię może dostać tylko taki automat, który oprócz innych cech technicznych jest zaopatrzony w informację, że będzie eksploatowany w ramach konkretnego i ważnego zezwolenia.
Podmiot posiadający pozytywną opinię o automacie i posiadający zezwolenie na prowadzenie gier składa wniosek o dokonanie rejestracji automatu, dołączając do niego opinię techniczną i kopię zezwolenia. Stosownie do § 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia MF z 3 czerwca 2003 r. naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu.
Sama rejestracja, a więc wprowadzenie automatu do stosownego rejestru KRAG, jest czynnością techniczną i strona nie jest powiadamiana o jej dokonaniu. Prawnym rezultatem tej czynności technicznej jest natomiast wydanie przez naczelnika urzędu celnego dokumentu "poświadczenia rejestracji" poprzez dokonanie potwierdzenia rejestracji na wniosku. "Poświadczenie rejestracji" zawiera dane konkretnego automatu, numer rejestracji oraz datę ważności (§ 10 ust. 1, 2 i 3). Wystawienie tego dokumentu ma istotne znaczenie prawne, bowiem zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia MF z dnia 3 czerwca 2003 r. "poświadczenie rejestracji" stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania wymienionego w nim automatu przez okres 6 lat. Podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie gier i posiadający automat spełniający wymagania techniczne ma prawo eksploatować ten automat dopiero wówczas, gdy uzyska "poświadczenia rejestracji" wystawione przez uprawniony organ administracji publicznej. Bez "poświadczenia rejestracji" konkretnego automatu wnioskodawca, choćby miał zezwolenie i posiadał automat spełniający wymagania techniczne, nie ma uprawnienia do jego eksploatacji.
Z powyższych względów omawiany dokument, potwierdzając dokonanie rejestracji (po spełnieniu wymogów przez wnioskodawcę i automat), w istocie stanowi o uprawnieniu wnioskodawcy do eksploatacji automatu. Poświadczenie rejestracji ma więc charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym, potwierdzającym posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu. Skoro zatem poświadczenie rejestracji ma charakter decyzji, to taką samą formę prawną powinna przybrać utrata ważności poświadczenia rejestracji, pociągająca za sobą utratę uprawnień określonego podmiotu do eksploatacji i użytkowania automatu do gier, co wynika z przepisu § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 3 czerwca 2003 r.
W myśl § 10 ust. 4 rozporządzenia MF z dnia 3 czerwca 2003 r. poświadczenie rejestracji może stracić ważność także przed upływem okresu, na jaki zostało wydane, w okolicznościach określonych w powołanym przepisie. Utrata ważności "poświadczenia rejestracji" oznacza utratę uprawnienia do eksploatacji automatu, którego ono dotyczyło, przyznanych decyzją administracyjną. Okoliczności wymienione w § 10 ust. 4 tego rozporządzenia mogą być sporne, co dodatkowo wzmacnia pogląd, że okoliczności te muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" także musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta w istocie stanowi rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zgadza się także z argumentacją składów poprzednio rozstrzygających ten problem prawny, że normodawca nie jest konsekwentny w stosowanej w rozporządzeniu terminologii. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 4 pkt 2 lit. b) wspomnianego rozporządzenia "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w sytuacji określonej w § 14 ust. 5, tj. cofnięcia rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji. W omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" w tym przypadku przybiera formę decyzji administracyjnej. Nie ma racjonalnych podstaw, by uznać, że utrata ważności poświadczenia, skutkująca utratą uprawnienia do eksploatacji automatu, następuje w formie decyzji tylko w razie utraty ważności tego poświadczenia w przypadku cofnięcia rejestracji. Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia uprawniony, którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność, zwraca je naczelnikowi urzędu celnego.
W świetle powyższego uznać należy, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu.
Kontrolując dopuszczalność wniesienia przez skarżącą skargi od rozstrzygnięcia organu celnego pierwszej instancji, mającego charakter decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny nie może nie dostrzec braku wyczerpania przez skarżącą obowiązującego trybu dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, co jest warunkiem dopuszczalności skargi. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ pierwszej instancji. Niedopuszczalność skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., obejmuje m.in. sytuację, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl natomiast art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Innymi słowy, skarga jest przedwczesna.
Z powyższych względów trafnie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę, aczkolwiek kierował się błędnymi motywami.
Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W tym stanie sprawy postanowiono jak w sentencji.