Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 432/11, oddalił skargę A. A. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej, z następującym uzasadnieniem.
W dniu [...] października 2009 r. A. A. G. złożył wniosek o dofinansowanie w ramach środka 1.2 Pomoc publiczna z tytułu tymczasowego zaprzestania działalności połowowej Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013".
Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. (nr [...]) – wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 w związku z art. 9 pkt 4 lit. a/ i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. Nr 72, poz. 619 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu zrównoważonego rozwoju), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz § 9, § 11 i § 42 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 – Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w Programie Operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz.U. Nr 101, poz. 840 ze zm.; dalej: rozporządzenie MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r.) – przyznał skarżącemu pomoc finansową.
Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ ten zwrócił się do centrali ARiMR z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r.
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. (nr [...]) Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 9 pkt 4 lit. a/ oraz art. 13 ust. 1 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2009 r.
Po rozpatrzeniu odwołania A. A. G., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że pomoc finansowa przyznana została skarżącemu na podstawie § 11 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r. Z ust. 1 ww. przepisu rozporządzenia wynika, że pomoc publiczna z tytułu tymczasowego zaprzestania działalności połowowej może być również przyznania zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 744/2008 z dnia 24 lipca 2008 r. ustanawiającego tymczasowe szczegółowe działania mające na celu wspieranie restrukturyzacji flot rybackich Wspólnoty Europejskiej dotkniętych kryzysem gospodarczym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 744/2008 Europejski Fundusz Rybacki może uczestniczyć w finansowaniu środków pomocniczych na rzecz tymczasowego zaprzestania działalności połowowej, przeznaczonych dla rybaków i właścicieli statków rybackich wdrażanych na maksymalny okres 3 miesięcy między dniem 1 lipca 2008 r. a dniem 31 grudnia 2009 r., pod warunkiem że tymczasowe zaprzestanie działalności połowowej rozpocznie się przed dniem 31 grudnia 2008 r.
Z wyciągu Rejestru Statków Rybackich wynika, że statek rybacki K.-[...]1 został wyprodukowany w 1985 r., a następnie w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do 8 kwietnia 2009 r. posiadał oznakę rybacką K.-[...]2, a od dnia 9 kwietnia 2009 r. posiada oznakę rybacką K.-[...]1. Z powyższego rejestru wynika, że do kwietnia 2009 r. właścicielem i armatorem ww. jednostki był R. Ż., skarżący zaś stał się jej właścicielem i armatorem w dniu 6 kwietnia 2009 r. w wyniku umowy sprzedaży łodzi rybackiej zawartej pomiędzy spadkobiercami R. Ż. a skarżącym. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że A. G. nie mógł zaprzestać działalności połowowej przy użyciu tego statku przed dniem 31 grudnia 2008 r. Oznacza to zatem, że decyzja z [...] listopada 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wnioskodawca nie spełnia przesłanki wskazanej w art. 6 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 744/2008.
Organ odwoławczy wskazał, że art. 18 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju określa warunki przyznania pomocy finansowej w razie zaistnienia następstwa prawnego, jeśli nie sprzeciwia się to istocie i celowi, w ramach którego ma być udzielona pomoc. Zgodnie zaś z § 49 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r. w przypadku środków objętych osią priorytetową 1, a więc pomocą finansową, o którą ubiegał się skarżący, nie przyznaje się pomocy finansowej następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy przedsiębiorstwa.
Niezależnie od powyższego organ zauważył, iż dokumentacja zgromadzona w sprawie nie potwierdza, by A. G. był następcą prawnym po zmarłym właścicielu i armatorze statku rybackiego K.-[...]2 – R. Ż.. Z umowy z dnia 6 kwietnia 2009 r. wynika bowiem, że jego spadkobiercami były A. i M. Ż.. Umowa ta nie stanowi także o przejęciu przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów kodeksu spółek handlowych ani kodeksu cywilnego, a jest jedynie czynnością cywilnoprawną dotyczącą zakupu statku rybackiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. G. na powyższą decyzję, podzielając stanowisko organów obu instancji, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2009 r., przyznająca pomoc finansową osobie, która będą właścicielem i armatorem statku rybackiego K.-[...]1, nie spełniała warunku przewidzianego w art. 6 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 744/2008, polegającego na zaprzestaniu działalności połowowej przed dniem 31 grudnia 2008 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż skarżący nie może być uznany za następcę prawnego R. Ż., tj. osobę, która weszła w prawa i obowiązki związane z prowadzoną działalnością połowową przy użyciu statku rybackiego K.-[...]1. Zdaniem Sądu, skarżący nie może uzurpować sobie prawa do tej jednostki, gdy miała ona oznakę rybacką K.-[...]2. Wówczas bowiem inny podmiot był jej właścicielem i wykorzystywał ją do połowu ryb. Oznakę rybacką K.-[...]1 wydano dla tegoż statku w dniu 9 kwietnia 2009 r. (w związku ze zmianą właściciela i armatora), co oznacza, iż skarżący nie mógł tymczasowo zaprzestać prowadzenia działalności połowowej statkiem K.-[...]1 przed dniem 31 grudnia 2008 r.
Zdaniem WSA, skoro Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARIMR nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej skarżącemu na realizację operacji w zakresie "Pomoc publiczna z tytułu tymczasowego zaprzestania działalności połowowej", to podjęcie tej decyzji wiązało się istotnie z rażącym naruszeniem prawa, co zasadnie stwierdzono w decyzjach wydanych w obu instancjach.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. G., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie:
- – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
- – art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 744/2008,
- – art. 3 pkt 1 lit. b i art. 9 pkt 3 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju,
- – § 9 i § 11 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 czerwca 2009 r., poprzez ustalenie, że decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. wydana przez Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego w sprawie przyznania pomocy finansowej na realizację operacji w zakresie środka 1.2 Pomoc publiczna z tytułu tymczasowego zaprzestania działalności połowowej w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja przyznająca skarżącemu pomoc finansową wydana została zgodnie z prawem. Zdaniem kasatora spór sprowadza się do interpretacji przepisu art. 6 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 744/2008, w szczególności rozstrzygnięcia, czy warunek zaprzestania działalności połowowej przed 31 grudnia 2008 r. dotyczy jednostki połowowej, czy też właściciela tej jednostki. Skarżący wskazał, że Sąd pominął zarzut błędnej interpretacji tego przepisu i nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu wyroku. Podobnie zaskarżona decyzja nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego w decyzji kasacyjnej dokonano odmiennej interpretacji powyższego przepisu i uznano, że wymóg tymczasowego zaprzestania działalności przed 31 grudnia 2008 r. dotyczy właściciela jednostki, mimo iż w decyzji przyznającej pomoc finansową interpretacja organu była odmienna, a mianowicie taka, że wymóg ten dotyczy statku rybackiego, za który beneficjent ubiega się o przyznanie pomocy.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wykładnia celowościowa przepisu art. 6 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 744/2008 przemawia za zasadnością jego interpretacji dokonanej w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. o przyznaniu pomocy finansowej. Celem tymczasowego zaprzestania działalności połowowej jest bowiem zmniejszenie obciążenia zasobów rybnych, a pomoc finansowa ma złagodzić związane z tym skutki ekonomiczne. W ocenie kasatora nie można podzielić poglądu, że następny właściciel nie będzie mógł korzystać z pomocy finansowej za okres, kiedy to on tymczasowo zaprzestawał połowów zakupioną jednostką, jeżeli nabył ją po 31 grudnia 2008 r., mimo że jednostką tą zaprzestano połowów przed tą datą. Taka interpretacja stawiałaby w gorszej sytuacji kolejnych właścicieli statków i naruszałaby zasadę konkurencyjności.
Skarżący podniósł także, na wypadek nieuwzględnienia powyższej interpretacji, to z uwagi na obowiązującą zasadę stabilności decyzji administracyjnych i szczególny charakter postępowania na podstawie przepisów art. 156 k.p.a., wybór takiej interpretacji nie może być uznany za rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. Powołując się na wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96, kasator wskazał, że jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje (art. 183 § 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że zakres postępowania kasacyjnego zakreślają podstawy kasacyjne i zgłoszone w ich ramach zarzuty.
Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego.
Skarga kasacyjna jest powieleniem zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Ułomność skargi kasacyjnej polega na tym, że jej autor bez powołania przepisów prawa, które naruszył Sąd I instancji (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), zarzuca temu Sądowi naruszenie wymienionych w ramach zarzutów określonych przepisów prawa, natomiast całe uzasadnienie zaskarżonego wyroku odnosi się w zasadzie do błędnej interpretacji przepisu art. 6 ust. 1 lit. a cyt. rozporządzenia Rady (WE) nr 744/2008 z dnia 24 lipca 2008 r. ustanawiającego tymczasowe szczególne działania mające na celu wspieranie restrukturyzacji flot rybackich Wspólnoty Europejskiej dotkniętych kryzysem gospodarczym, który to przepis w ocenie autora skargi kasacyjnej odnosi się do czasowego zaprzestania działalności połowowej przed 31 grudnia 2008 r. przez daną jednostkę połowową, a nie jej właściciela.
Analizując ww. zarzut w ocenie autora skargi kasacyjnej brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., jako że w grę wchodziła interpretacja przepisów.
Należy zauważyć, że cyt. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r., określające szczegółowe warunki i tryb przyznawania wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 – Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" zwanym programem operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", przewiduje dwojakiego rodzaju pomoc publiczną z tytułu tymczasowego zaprzestania działalności połowowej, tj. na podstawie § 9 i § 11 cyt. rozporządzenia. Rozróżnienie to wynika również z treści wniosku, który dowodzi, że skarżący wystąpił o udzielenie pomocy publicznej z tytułu tymczasowego zaprzestania działalności połowowej na podstawie § 11 cyt. rozporządzenia.
Przepis ten stanowi, że powyższa pomoc "może być również przyznana na podstawie art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 744/2008 z dnia 24 lipca 2008 r. armatorowi statku rybackiego o polskiej przynależności, któremu została wydana licencja połowowa i specjalne zezwolenie połowowe na dany statek i nie zostały one zawieszone ani cofnięte". Z kolei art. 6 pkt 1a rozporządzenia Rady (WE) nr 744/2008 stanowi, że "Europejski Fundusz Rybacki może uczestniczyć w finansowaniu środków pomocowych na rzecz tymczasowego zaprzestania działalności połowowej przeznaczonych dla rybaków i właścicieli statków rybackich wdrażanych na maksymalny okres trzech miesięcy między dniem 1 lipca 2008 r. a 31 grudnia 2009 r. pod warunkiem, że tymczasowe zaprzestanie działalności połowowej rozpoczyna się przed 31 grudnia 2008 r."
Jest okolicznością bezsporną, że armatorem i właścicielem statku o oznace rybackiej K.-[...] w okresie od 1 maja 2004 r. do 8 kwietnia 2009 r. był R. Ż.. Skarżący nabył powyższy statek w dniu 6 kwietnia 2009 r. od spadkobierców R. Ż. i z dniem 24 kwietnia 2009 r. został zarejestrowany jako statek rybacki K.-[...]1, którego armatorem został skarżący. Bezsporna jest również okoliczność, że poprzedni armator statku rybackiego K.-[...]2 R. Ż. otrzymał pomoc finansową z tytułu zaprzestania działalności połowowej za okres 60 dni w terminie od 30 października o 31 grudnia 2008 r., który był ostatnim dniem zaprzestania omawianej działalności.
Chybiony jest zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 1 lit. a cyt. rozporządzenia Rady (WE) nr 744/2008 z dnia 24 lipca 2008 r. w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej. Przepis ten skierowany jest do Europejskiego Funduszu Rybackiego i określa jedną z zasad przyznawania pomocy publicznej z tego funduszu ustanowionych w rozdziale II Środki ogólne pod nazwą "Tymczasowe zaprzestanie działalności połowowej" i kwotę pomocy publicznej przyznanej dla każdego z państw członkowskich (art. 6 ust. 3). Sposób realizacji tej pomocy, warunki przyznania określa prawo krajowe, tj. § 11 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r., na podstawie którego skarżący uzyskał pomoc.
Sąd I instancji przywołał art. 6 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 744/2008 r. dla potrzeb wykazania, że warunkiem uzyskania pomocy jest tymczasowe zaprzestanie działalności przed 31 grudnia 2008 r., wywodząc, że skarżący nie będąc właścicielem tegoż statku przed tą datą, nie mógł zaprzestać działalności połowowej. Sąd nie przywołał jednak § 11 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r., który określa komu, w jakich okolicznościach i wysokości przyznaje się pomoc publiczną z tytułu zaprzestania działalności połowowej oraz kiedy tego rodzaju pomoc nie przysługuje.
Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzut naruszenia (ogólnie) § 9 i 11 ww. rozporządzenia jako przepisów prawa materialnego bez wskazania ust. ani pkt, które te przepisy zawierają, sposobu ich naruszenia (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie) i przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia sposobu ich naruszenia, uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.
Identycznie należy odnieść się do pozostałych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej wadliwie skonstruowanej. Obowiązkiem NSA jest odniesienie się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże pod warunkiem, że autor skargi kasacyjnej poprawnie sformułuje zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny, będąc z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany granicami skargi kasacyjnej, był uprawniony i jednocześnie zobligowany do oceny zasadności zarzutów w formie i treści zakreślonej przez stronę.
Z powyższych przyczyn należało oddalić skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.