Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę Gminy M. G. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia warunków i trybu finansowania zadań sprzyjających rozwojowi sportu na terenie gminy.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:
objętą skargą uchwałą RIO w K. stwierdziła nieważność uchwały Rady Gminy M. G. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia warunków i trybu finansowania zadań sprzyjających rozwojowi sportu na terenie Gminy z uwagi na naruszenie art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) oraz art. 27 ust. 2 i art. 28 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127 poz. 857 ze zm.). Organ wskazał, że uchwała Rady Gminy w § 2 określała pojęcie "klubu sportowego", w § 3 cele publiczne z zakresu sportu, które Gmina zamierzała osiągnąć, zaś w § 5 określała przykładowe przeznaczenie dotacji celowej, która mogła zostać przyznana klubowi sportowemu. Inne uregulowania uchwały dotyczyły kosztów, jakie nie mogły być finansowane z dotacji celowej. Wskazał również, że stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie, sport wraz z wychowaniem fizycznym i rehabilitacją ruchową składają się na kulturę fizyczną.
Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (j. t. Dz. U z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.) sfera zadań publicznych obejmuje zadania w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej. RIO uznało, że sfera zadań publicznych określona w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie obejmująca wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej zawiera zadania związane z realizacją celów publicznych z zakresu sportu określone w uchwale Rady Gminy. Określenie w uchwale zadań objętych sferą określoną w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie naruszało w ocenie RIO art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym uchwała organu stanowiącego może dotyczyć jedynie trybu dotowania zadań innego rodzaju niż zadania pożytku publicznego.
Wobec tego, że przedmiotowe dofinansowanie dotyczyło zakresu pożytku publicznego i zostało uregulowane w przepisach powszechnie obowiązujących, nie można było dodatkowo regulować trybu postępowania o udzielenie dotacji na realizację zadania pożytku publicznego w drodze uchwały organu stanowiącego. Organ wskazał ponadto, że art. 27 ust. 2 i art. 28 ustawy o sporcie nie dawały podstaw prawnych do podjęcia uchwały jak uczyniła to Rada Gminy.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że z literalnego brzmienia art. 221 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wynika w sposób jasny, iż zlecenie zadnia i udzielnie dotacji celowych następuje zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, a tylko, jeśli dotyczy innych zadań niż określone w tej ustawie, zlecenie zadania i udzielenie dotacji nastąpi na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1 powołanego przepisu. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że w sytuacji, gdy zadanie publiczne nie będzie mieściło się w katalogu zadań określonych ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, wówczas zastosowanie mieć będzie tryb postępowania określony w art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.
Sąd stwierdził, że sfera zadań publicznych określona w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie obejmująca wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej (art. 4 ust. 1 pkt 17 tej ustawy) zawiera zadania związane z realizacją celów publicznych z zakresu sportu określone w uchwale Rady Gminy M. G.. Sąd zwrócił uwagę, że w obowiązującym obecnie stanie prawnym, nie było podstaw do posłużenia się definicją "kultury fizycznej i sportu" ujętej w nieobowiązującej ustawie z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej. Stosownie do treści art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie na kulturę fizyczną składa się sport wraz z wychowaniem fizycznym oraz rehabilitacją ruchową.
Wobec tego, zdaniem Sądu, udzielnie dotacji z zakresu sportu następuje zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Takie stanowisko potwierdza przepis art. 28 ust.1 ustawy o sporcie, zgodnie, z którym klub sportowy, działający na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, niedziałający w celu osiągnięcia zysku, może otrzymywać dotację celową z budżetu tej jednostki, z zastosowaniem przepisów ustawy o finansach publicznych w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku.
Sąd zauważył, że te kompetencje nie stoją w kolizji z uprawnieniem rady gminy do określenia warunków i trybu finansowania zadania własnego polegającego na tworzeniu warunków sprzyjających rozwojowi sportu (art.27 ust.2 w zw. ust.1 ustawy o sporcie), a w konsekwencji doprecyzowaniu celu dotacji (art.28 ust.2 w zw. z art.27 ust.2 ustawy o sporcie). To uprawnienie, zdaniem Sądu, nie mogło stanowić podstawy dla dodatkowego regulowania trybu postępowania o udzielenie dotacji w warunkach art. 221 ust. 4 ustaw o finansach publicznych, jeśli udzielenie dotacji stanowi realizację działalności pożytku publicznego.
Zasadnie w takim stanie sprawy, w ocenie Sądu I instancji, organ nadzoru uznał, że Rada Gminy M. G. nie miała podstaw prawnych dla podjęcia spornej uchwały.
W podstawie prawnej wyroku wojewódzki Sąd administracyjny w K. podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Gmina M. G. skarga kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucają mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. poprzez zaniechanie należytej kontroli przy zastosowaniu kryterium legalności rozstrzygnięcia nadzorczego,
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia zarzutów gminy podniesionych w skardze,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy ustaleń faktycznych oraz niewyjaśnienie oceny prawnej rozstrzygnięcia,
- - art. 148 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i zaniechanie uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego,
- - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo przesłanek uzasadniających jej uwzględnienie.
Naruszenie powyższych przepisów prawa procesowego miało wpływ na wynik postępowania gdyż niewłaściwe ustalenia stanu faktycznego stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy i oceny prawnej;
- 2. prawa materialnego przez:
- - niewłaściwą wykładnię art. 2 ust. 2, art. 27 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 2 ustawy o sporcie, art. 221 ust. 2 i 4 ustawy o finansach publicznych, art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie poprzez zastosowanie w sposób nieuzasadniony wykładni językowej a nie celowościowej lub systemowej wymienionych przepisów,
- - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego w postaci negatywnej poprzez zaniechanie zastosowania art. 27 ust. 3 ustawy o sporcie i dokonanie ustalenia wzajemnego stosunku ustawy o sporcie i ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Gminy M. G. ma usprawiedliwione podstawy. Gmina wnosząc skargę kasacyjną zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego art. 2 ust. 2, art. 27 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 2 ustawy o sporcie, art. 221 ust. 2 i 4 ustawy o finansach publicznych, art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie poprzez zastosowanie w sposób nieuzasadniony wykładni językowej a nie celowościowej lub systemowej wymienionych przepisów. A nadto niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego w postaci negatywnej poprzez zaniechanie zastosowania art. 27 ust. 3 ustawy o sporcie i dokonanie ustalenia wzajemnego stosunku ustawy o sporcie i ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.
W ocenie NSA stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej ma prawne uzasadnienie. Jak wskazano już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie z brzmieniem art. 27 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 ze zm.) tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego, o którym mowa w ust. 1, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć. Przepisy ustawy nie naruszają uprawnień jednostek samorządu terytorialnego do wspierania kultury fizycznej na podstawie przepisów odrębnych.
Z kolei stosownie do art. 28 ust. 1-2 ustawy o sporcie, klub sportowy, działający na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, niedziałający w celu osiągnięcia zysku, może otrzymywać dotację celową z budżetu tej jednostki, z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Dotacja, o której mowa w ust. 1, ma służyć realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 27 ust. 2, i może być przeznaczona w szczególności na:
- 1) realizację programów szkolenia sportowego,
- 2) zakup sprzętu sportowego,
- 3) pokrycie kosztów organizowania zawodów sportowych lub uczestnictwa w tych zawodach,
- 4) pokrycie kosztów korzystania z obiektów sportowych dla celów szkolenia sportowego,
- 5) sfinansowanie stypendiów sportowych i wynagrodzenia kadry szkoleniowej
- - jeżeli wpłynie to na poprawę warunków uprawiania sportu przez członków klubu sportowego, który otrzyma dotację, lub zwiększy dostępność społeczności lokalnej do działalności sportowej prowadzonej przez ten klub.
Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o sporcie w zakresie udzielania dotacji celowych podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku (a więc także klubom sportowym), odsyła do ustawy o finansach publicznych. Takim przepisem, który reguluje kwestie udzielania dotacji celowych wyżej zdefiniowanym podmiotom jest niewątpliwie art. 221 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do art. 221 ust. 1-4 w/w ustawy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust.
1. Tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie, o której mowa w ust. 2, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.
Analiza wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że w systemie prawnym finansów publicznych dotacje celowe do klubów sportowych mogą być udzielane w dwóch trybach.
Pierwszy tryb, to dotacje udzielone na podstawie art. 11-19a ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.), do których odsyła art. 221 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Wówczas dotacja przyznawana jest klubowi sportowemu realizującemu zadanie zlecone "wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej". Udzielenie dotacji w tym trybie odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert, chyba, że szczególne przepisy tej ustawy przewidują inny tryb zlecenia.
Drugi tryb opiera się na założeniu, że tworzenie warunków, w tym organizacyjnych sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostki samorządu terytorialnego, przy czym to na organie stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek określenia w drodze uchwały, warunków i trybu finansowania tego zadania własnego, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć. Podjęcie takiej uchwały znajduje oparcie w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o sporcie w związku z art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.
Określenie warunków i trybu finansowania zadania własnego przez jednostkę samorządu terytorialnego, a także wskazanie celu publicznego z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza realizować, może nastąpić w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki (art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie). Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I SA/Kr 84/13): "Ustawodawca, posługując się zwrotem "może określić", przyznał w tym zakresie jednostkom samorządu terytorialnego swobodę decyzji co do tego, czy zasady te znajdą swój wyraz w uchwale, czy też nie. Powstaje jednak wątpliwość, czy w razie, gdy wykonanie zadania zakładać będzie jego finansowanie, zawsze konieczne jest przyjęcie stosownej uchwały, czy też pozostawiono to wyłącznie uznaniu danej jednostki samorządu terytorialnego. W poprzednim stanie prawnym istniał wymóg wydania uchwały (por. art. 2 ust. 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym) i trudno jest zrozumieć, dlaczego ustawodawca miałby odstąpić od tego rozwiązania, zwłaszcza, że w uzasadnieniu projektu ustawy o sporcie wskazano, że "[...] organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego będzie określał, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego z zakresu sportu, który jednostka zamierza osiągnąć [...]" (zob. uzasadnienie projektu ustawy o sporcie, s. 17-18).
Jednakże, pomimo takiej treści przepisu, w ocenie Sądu należy, aby zasady (warunki, tryb, cel) wydatkowania środków z budżetów jednostek samorządu terytorialnego na cele związane z rozwojem sportu zawsze wynikały ze stosownych uchwał. Uchwała taka każdorazowo powinna określać cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka samorządu terytorialnego zamierza osiągnąć, wspierając finansowo realizację tego zadania własnego. Ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć przez pojęcie celu publicznego z zakresu sportu, w szczególności nie stworzył choćby przykładowego katalogu takich celów. Odwołując się do jego językowego znaczenia, za cel publiczny należy uznać taki cel, którego realizacja wzbudzi powszechne odczucie o jego użyteczności dla ogółu społeczeństwa, dla dobra ogólnego. Cel publiczny jest przeciwieństwem celu prywatnego, a więc realizowanego dla partykularnych interesów jednostki czy danej grupy interesu.
Konkretyzacja celu publicznego z zakresu sportu każdorazowo należeć będzie do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podejmującego uchwałę, o której mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie, a przy jego formułowaniu powinny być brane pod uwagę zwłaszcza potrzeby mieszkańców danej wspólnoty samorządowej." (z poglądem tym zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1941/13, którym to wyrokiem NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w K. z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 84/13).
Przepis art. 27 ust. 3 ustawy o sporcie zawiera wyraźne zastrzeżenie, iż przepisy ustawy nie naruszają uprawnień jednostek samorządu terytorialnego do wspierania kultury fizycznej na podstawie przepisów odrębnych. Wśród takich przepisów odrębnych należy w szczególności wskazać na ustawę o samorządzie gminnym czy ustawę z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Sformułowanie takiego zastrzeżenia eliminuje ewentualne wątpliwości co do wzajemnej relacji przepisów dotyczących finansowania sportu zawartych w ustawie o sporcie i innych ustawach, i potwierdza możliwość finansowania sportu w dwóch omówionych wyżej trybach.
W podstawie prawnej podjętej przez Radę Gminy w M. G. uchwały w sprawie ustalenia warunków i trybu finansowania zadań sprzyjających rozwojowi sportu na terenie Gminy M. G. wskazano art. 7 ust. 1 pkt 10, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także przepisy art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych oraz art. 27 ust. 2 i art. 28 ustawy o sporcie, co wskazuje, że w/w uchwała została podjęta w drugim z omówionych wyżej trybów. Jest to zatem uchwała wynikająca z art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie, stosownie do którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić w drodze uchwały warunki i tryb finansowania zadania własnego, o którym mowa w ust. 1, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć.
W w/w uchwale Rada Gminy w M. G. w jej § 3 wskazała cele publiczne z zakresu sportu, które zamierza osiągnąć, a którymi są: "1) zapewnienie dzieciom, młodzieży i dorosłym dobrego dostępu do uprawniania różnorodnych dyscyplin sportowych organizowanych przez kluby sportowe, 2) promocji sportu oraz aktywnego stylu życia poprzez uczestnictwo klubów sportowych w rozgrywkach ligowych i zawodach, 3) poprawę warunków uprawiania sportu oraz osiąganie lepszych wyników sportowych przez zawodników klubów sportowych." W § 7 w/w uchwały postanowiono, iż: "Dotacja celowa nie może być udzielona na zadania dofinansowane na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536)".
§§ 9-24 w/w uchwały Rady Gminy w M. G. regulują tryb postępowania o udzielenie dotacji (§ 9-20), na inne zadania niż określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, sposób jej rozliczania (§§ 21 i 23 uchwały) oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania (§§ 22 i 24 uchwały). Nadto w § 17 uchwały Rada Gminy w M. G. zawarła postanowienia, które maja zapewnić jawność postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia. Zgodnie z nim: "Informacja o kwotach dotacji celowych przyznanych poszczególnym wnioskodawcom zamieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy M. G.. W ten sam sposób wskazuje się termin w jakim zostanie zawarta umowa."
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty zamieszczone w analizowanej skardze kasacyjnej, a dotyczące wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. W konsekwencji za zasadne uznał także pomieszczone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, tj. zarzuty naruszenia: art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. poprzez zaniechanie należytej kontroli przy zastosowaniu kryterium legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia zarzutów Gminy podniesionych w skardze, art. 148 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i zaniechanie uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo przesłanek uzasadniających jej uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny doszedł również do przekonania, iż istota analizowanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a zatem orzekł w oparciu o art. 188 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.