Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r., w sprawie ze skargi O. Sz. – J. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką, uchylił tę decyzję oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w Ł. z dnia [...] września 2012 r., stwierdził, że uchylona decyzja oraz uchwała nie podlegają wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:
w dniu 29 września 2012 r. skarżąca przystąpiła do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką. Komisja Egzaminacyjna uchwałą z dnia [...] września 2012 r. ustaliła, że skarżąca z testu uzyskała wynik 99 punktów, który zgodnie z art. 75j ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j.: Dz. U. z 2009 r., Nr 146, poz. 1188 ze zm., dalej: ustaw prawo o adwokaturze), był niewystarczający od jego zaliczenia, albowiem pozytywny wynik z egzaminu wstępnego uzyskuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 100 punktów.
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Sprawiedliwości po rozpoznaniu odwołania skarżącej utrzymał mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej wskazując, że zgodnie z art. 75i ust, 1 ustawy prawo o adwokaturze kandydat rozwiązujący test na egzamin wstępny może wybrać tylko jedną odpowiedź, którą zaznacza na karcie odpowiedzi. Zgodnie zaś z § 11 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 czerwca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej i przeprowadzania egzaminu wstępnego (Dz. U. Nr 91, poz. 748 ze zm., dalej: rozporządzenie 9 czerwca 2009 r.), wybór odpowiedzi polegał na zakreśleniu na karcie odpowiedzi jednej z trzech propozycji odpowiedzi, a zamiana zakreślonej dopowiedzi nie była odpuszczalna.
Odnosząc się do odpowiedzi na pytanie nr 69, organ stwierdził, że na karcie odpowiedzi skarżąca zaznaczyła dwie dopowiedzi – "A" i "C", z tym, że przy odpowiedzi "A" postawiony znak "X" został zamazany. Taka zmiana wyboru pierwotnej odpowiedzi była w ocenie organu niedozwolona. Organ zauważył przy tym, że co prawda odpowiedz "C" była prawidłowa, to jednak dokonanie zmiany wcześniej udzielonej odpowiedzi nie mogło skutkować przyznaniem za tę odpowiedź punktu.
Uwzględniając skargę O. Sz. – J. na decyzję Ministra Sprawiedliwości, Sąd I instancji stwierdził, że norma zawarta w § 11 ust. 2 rozporządzenia z 9 czerwca 2009 r. jest nieproporcjonalna do zapewnienia celu w postaci prawidłowego ustalenia wyniku egzaminu – aby pozytywny wynik egzaminu otrzymywała osoba dysponująca wiedzą wskazaną w art. 75a ust. 3 ustawy prawo o adwokaturze, której odzwierciedlenie znajduje się w wybranych odpowiedziach testu, o którym mowa w art. 75i ust. 1 powołanej ustawy. Sąd I instancji przywołując treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 2170/11 podzielił wyrażoną w nim ocenę, że pozbawienie kandydata możliwości dokonania sprostowania swojego oświadczenia wiedzy na karcie odpowiedzi jeszcze przed jej oddaniem komisji kwalifikacyjnej jest istotnym ograniczeniem dla możliwości wykazania się przez kandydata znajomością wiedzy będącej przedmiotem testu na moment oddania go komisji kwalifikacyjnej.
Sąd I instancji stwierdził również, że w świetle treści art. 75i ust. 1 ustawy prawo o adwokaturze zmiana zakreślonej odpowiedzi na inną odpowiedź nie może być rozumiana jako wybór przez kandydata więcej niż jednej odpowiedzi o ile w momencie oddania karty odpowiedzi komisji kwalifikacyjnej kandydat dokonał wyboru tylko jednej odpowiedzi spośród trzech pozycji. W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w sprawie, gdyż skarżąca zaznaczając wyraźnie właściwą odpowiedz dotyczącą pytania o nr 69, na karcie odpowiedzi – odpowiedz "C" zamazała znak "X" przy udzielonej pierwotnie odpowiedzi "A". Wobec tego Sąd I instancji nie zastosował w sprawie § 11 ust. 2 rozporządzenia z 9 czerwca 2009 r., stwierdził, że uznanie odpowiedzi "C" na pytanie nr 69 jako prawidłowej miało znaczenie dla wyniku sprawy oraz stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją uchwała naruszały art. 75a ust. 3 w zw. z art. 75i ust. 1 ustawy prawo o adwokaturze.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).
Skargą kasacyjną Minister Sprawiedliwości zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego art. 75a ust. 3 w zw. z art. 75i ust. 1 ustawy prawo o adwokaturze w zw. z § 11 ust. 2 rozporządzenia z 9 czerwca 2009 r. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak jest racjonalnych podstaw dla ograniczenia kandydatowi możliwości poprawienia zaznaczonej dopowiedzi w trakcie trwania egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką, jak również poprzez błędne przyjęcie, że zakaz ten pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.
Podnosząc ten zarzut organ wniósł o na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi O. Sz. – J. na decyzję z dnia 28 listopada 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej organ wniósł, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. Sz. – J. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna, ponieważ została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego był zatem rezultatem oceny zarzutów zgłoszonych w rozpoznawanym środku odwoławczym.
Zarzuty postawione w obrębie jednej podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1) p.p.s.a., sprowadzają się do zarzutów naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 75a ust. 3 w zw. z art. 75i ust. 1 ustawy prawo o adwokaturze w zw. z § 11 ust. 2 rozporządzenia z 9 czerwca 2009 r. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak jest racjonalnych podstaw dla ograniczenia kandydatowi możliwości poprawienia zaznaczonej odopowiedzi w trakcie trwania egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką, jak również poprzez błędne przyjęcie, że zakaz ten pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.
Wzorzec kontroli tak postawionego zagadnienia określony został w art. 75i ust.1 Prawa o adwokaturze. Należy przypomnieć, że art. 75i ust. 1 powołanej ustawy (w stanie prawnym obowiązującym w dacie przystąpienia skarżącej do egzaminu wstępnego na aplikację adwokacją) stanowił, iż: "Egzamin wstępny polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 150 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa, oraz z karty odpowiedzi. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź, którą zaznacza na karcie odpowiedzi stanowiącej integralną część testu. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt." Z kolei art. 75i ust. 3 tejże ustawy stanowił, że pozytywny wynik otrzymuje kandydat, który uzyskał co najmniej 100 punktów. Z powołanego przepisu art. 75i ust. 1 i ust. 3 Prawa o adwokaturze wynika wprost, że konsekwencją wprowadzenia reguły testu jednokrotnego wyboru jest wykluczenie pytań zawierających propozycje odpowiedzi, z których więcej niż jedną należałoby uznać za prawidłową.
Wprowadzając takie rozwiązanie prawne ustawodawca przesądził, że test egzaminacyjny, sprawdzający wiedzę w zakresie niezbędnym do skutecznego ubiegania się o przyjęcie na aplikację adwokacką, nie może zawierać pytań obejmujących kwestie sporne w doktrynie i orzecznictwie, jak też pytań, na które udzielenie jednej prawidłowej odpowiedzi uzależnione jest od przyjęcia dodatkowych założeń, niewynikających z treści pytania, ani też pytań obejmujących zagadnienia prawne, na które więcej niż jedna odpowiedź może zostać uznana za prawidłową.
Przy ocenie czy konkretne pytanie testowe spełnia wymagania określone w art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze, należy także mieć na uwadze art. 75a ust. 3 powołanej ustawy, z treści którego wynika, że egzamin wstępny polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta adwokackiego z zakresu: materialnego i procesowego prawa karnego, materialnego i procesowego prawa wykroczeń, prawa karnego skarbowego, materialnego i procesowego prawa cywilnego, prawa rodzinnego i opiekuńczego, prawa gospodarczego, spółek prawa handlowego, prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, materialnego i procesowego prawa administracyjnego, postępowania sądowoadministracyjnego, prawa Unii Europejskiej, prawa konstytucyjnego oraz prawa o ustroju sądów i prokuratur, samorządu adwokackiego, radcowskiego i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu tego wynika, że celem egzaminu wstępnego jest sprawdzenie wiedzy kandydata z zakresu wskazanych dziedzin prawa.
Odnosząc się do kwestii zaliczenia skarżącej odpowiedzi na pytanie nr 69, to zauważyć należy, iż w sposób jednoznaczny w decyzji organu wyjaśnione zostało zagadnienie zaznaczania poprawnych odpowiedzi w trakcie egzaminu. Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 czerwca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej oraz przeprowadzania egzaminu wstępnego (Dz. U. Nr 91, poz. 748 ze zm.) wybór odpowiedzi polega na zakreśleniu na karcie odpowiedzi jednej z trzech propozycji odpowiedzi (A albo B, albo C), a zmiana zakreślonej odpowiedzi jest niedozwolona (pkt 2). Jednocześnie wyłączną podstawę ustalenia wyniku kandydata stanowią odpowiedzi zakreślone na karcie odpowiedzi (§ 12 rozporządzenia).
Nadto należy wskazać, że odpowiednie pouczenia, oparte na ww. przepisach, zostały zawarte w teście egzaminacyjnym na egzaminie wstępnym dla kandydatów na aplikantów adwokackich. Odpowiednio pkt 6 tego pouczenia stanowi, że "niedozwolona jest zmiana odpowiedzi zaznaczonej na karcie odpowiedzi". Oznacza to, że nie można czynić żadnych poprawek na karcie odpowiedzi, aby uniknąć dwuznaczności w zakreślaniu poprawnych odpowiedzi. Ma rację Minister Sprawiedliwości akcentując, że decyzja dotycząca wyniku egzaminu wstępnego nie nosi charakteru decyzji uznaniowej, w której Minister Sprawiedliwości miałby możliwość wyboru i swobodnej oceny, jaki wynik kandydata można uznać za pozytywny. Art. 75i ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze jednoznacznie przesądza, że pozytywny wynik z egzaminu uzyskuje kandydat, który otrzymał co najmniej 100 punktów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Skarżący organ w skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie ww. przepisów prawa o adwokaturze w zw. z § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak jest racjonalnych podstaw dla ograniczenia kandydatowi możliwości poprawienia zaznaczonej dopowiedzi w trakcie trwania egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką, jak również poprzez błędne przyjęcie, że zakaz ten pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela te zarzuty uznając, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, tzn. mylnie zrozumiał treść norm prawnych w nich zawartych. Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, iż w tej sprawie doszło do naruszenia przez cytowany wyżej przepis rozporządzenia zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Do naruszenia tej konstytucyjnej zasady dochodzi w przypadku, gdy rozwiązanie przyjęte w nim narusza uprawnienia poszczególnych obywateli, zagwarantowane przez ustawy, w sposób nadmierny w stosunku do realizowanego przez niego celu. Rację ma Minister Sprawiedliwości wskazując w swojej decyzji, iż: "Nie można (...) zgodzić się, aby taka regulacja, obejmująca w jednakowym stopniu wszystkich zdających naruszała Konstytucję PR. Wręcz przeciwnie, uznanie dokonanej przez odwołującą się zmiany odpowiedzi przy pytaniu nr 69 i przyznanie jej dodatkowego punktu podważałoby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, zgodnie z którą wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 Konstytucji RP).
Zauważyć bowiem należy, że zakazem zmiany odpowiedzi objęci byli w równym stopniu wszyscy zdający)" (s. 6 decyzji Ministra Sprawiedliwości). Nadto zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, iż wprowadzenie zakazu dokonywania zmian na karcie odpowiedzi wyklucza możliwość ingerencji osób trzecich, które mogłyby w sposób nieuprawniony takich zmian dokonywać już po egzaminie, a tym samym wpłynąć na zmianę wyniku egzaminu. Brak było zatem podstaw do przyznania skarżącej punktów za odpowiedź na pytanie 69. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podzielił poglądów wyrażonych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 lipca 2013 r. (sygn. akt II GSK 2170/11), natomiast podzielił wykładnię dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. (sygn. akt Ii GSK 2428/11).
Z uwagi na fakt, iż w sprawie tej składający skargę kasacyjną organ nie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty dotyczące prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji i rozpoznał skargę poprzez jej oddalenie, ponieważ z przyczyn wskazanych wyżej uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia w tej sprawie przez Ministra Sprawiedliwości w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji tego Ministra art. 75e ust. 12 pkt 3 ustawy Prawo o adwokaturze i art. 2 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że skarżąca udzieliła wadliwej odpowiedzi na pytanie nr 69. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zdanie Ministra Sprawiedliwości, który w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że: "Jakkolwiek odpowiedź "C" jest odpowiedzią prawidłową, to z uwagi na fakt dokonania zmiany wcześniej udzielonej odpowiedzi brak jest podstaw do przyznania odwołującej się za to pytanie punktu. (...).
Kwestionując dokonana przez komisję kwalifikacyjną ocenę odpowiedzi udzielonej przez nią na pytanie nr 69 odwołująca się zarzuca, że § 11 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia narusza art. 75e ust. 12 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze oraz art. 2 Konstytucji RP. Zarzut ten jest niezasadny. Wydane przez Ministra Sprawiedliwości w oparciu o art. 75e ust. 12 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze rozporządzenie wykonawcze ma na celu prawidłowe, terminowe i efektywne przeprowadzenie naboru na aplikację i zapewnienie prawidłowego przebiegu egzaminu wstępnego. Przepis § 11 został wprowadzony jako norma obowiązująca po nowelizacji ustawy – Prawo o adwokaturze dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. (Dz. U. Nr 37, poz. 286). Ustęp 1 tego przepisu jest powtórzeniem regulacji zawartej w art. 75i ust. 1 ww. ustawy stanowiącej, że kandydat może wybrać tylko jedna odpowiedź, którą zaznacza na karcie odpowiedzi stanowiącej integralną część tekstu, natomiast w ustępie 2 wprowadzono zakaz zmiany zakreślonej odpowiedzi." (k. 25 akt adm.,s. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości).
Mając powyższe na względzie, w oparci o art. 151 p.pl.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a.