Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę F. Sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej udzielił spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego. Obowiązkiem wynikającym z pkt VI tej decyzji było uruchomienie w terminie do dnia [...] maja 2010 r. wszystkich punktów gier na automatach wymienionych w pkt III decyzji.
Wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. spółka wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej we W. o zmianę tego terminu i ustalenie go na dzień [...] maja 2011 r..
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej odmówił dokonania zmiany zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] maja 2008 r. w zakresie przedłużenia terminu uruchomienia wszystkich punktów gier o kolejne sześć miesięcy, tj. do dnia [...] maja 2011 r.
Dyrektor Izby Celnej we W. utrzymał kwestionowaną decyzję w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę na wskazaną decyzję. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności przypomniano treść art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540; dalej u.g.h.). Następnie wskazano, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych wynika, że jeszcze przed wszczęciem sprawy rozpoznawanej przez Sąd spółka składała wiosek o przedłużenie, określonego w zezwoleniu, terminu rozpoczęcia działalności, i uzyskała prolongatę do dnia [...] listopada 2010 r. (decyzja z dnia [...] maja 2010 r.), co oznacza, że wniosek będący przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie był drugim wystąpieniem spółki o przedłużenie raz już przedłużonego terminu.
Sąd uznał, że stosownie do art. 48 ust. 1 zdanie drugie u.g.h organy celne nie mogły orzec wbrew ustawowemu ograniczeniu co do jednokrotnego tylko przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności, w stosunku do którego nie zostały przewidziane wyjątki. Ustawodawca nie odwołał się do podnoszonych przez stronę skarżącą utrudnień (gospodarczych, funkcjonalnych, organizacyjnych, finansowych) przy rozpoczęciu działalności w zakresie gier, nie ustanowił więc swoistej klauzuli rebus sic stantibus.
Ponadto w ocenie Sądu okoliczności wskazane przez skarżącą w ponownym wniosku o zmianę zezwolenia nie są okolicznościami nadzwyczajnymi.
Wobec powyższego WSA nie podzielił zarzutu strony o nieprawidłowej wykładni art. 48 ust. 1 u.g.h. i niezastosowaniu art. 253a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej o.p.), co zdaniem spółki miałoby polegać na błędnym przyjęciu przez organy, że art. 48 ust. 1 u.g.h. znajduje zastosowanie także w sytuacji, gdy niepodjęcie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w terminie wskazanym w zezwoleniu jest skutkiem wyłącznie okoliczności nadzwyczajnych i niezawinionych po stronie operatora gier.
Sąd wskazał, że zastosowanie instytucji z art. 253a o.p. możliwe jest przy łącznym spełnieniu wskazanych w tym przepisie przesłanek. W rozpoznawanej sprawie zabrakło przesłanki drugiej, ponieważ zmianie w zakresie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności sprzeciwia się art. 48 ust. 1 zdanie drugie u.g.h., stanowiąc, że termin ten może być przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Zastosowanie tej instytucji wbrew art. 48 ust. 1 u.g.h. stanowiłoby, w ocenie Sądu, rażące naruszenie prawa poprzez obejście normy bezwzględnie wiążącej zarówno organy administracji publicznej, jak i strony postępowania w zakresie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności.
Zdaniem WSA wobec obowiązywania art. 48 ust. 1 u.g.h. niewłaściwe jest odwoływanie do – występującej pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4 poz. 27 ze zm.; dalej ustawa o grach i zakładach wzajemnych) – praktyki stosowania art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.) do przedłużania terminu rozpoczęcia działalności, ponieważ w ówczesnym stanie prawnym nie było odpowiednika art. 48 ust. 1 u.g.h., który regulowałby odrębnie i w sposób bezwzględnie obowiązujący kwestię przedłużenia terminu do rozpoczęcia działalności. W obowiązującym stanie prawnym nie można natomiast żądać przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w trybie art. 253a o.p. (odpowiednio art. 155 k.p.a.), skoro istnieje przepis szczególny (art. 48 ust. 1 u.g.h.) obejmujący swym zakresem przedmiotowym właśnie przedłużenie terminu do rozpoczęcia działalności, a przy tym regulujący tę kwestię wyczerpująco i w sposób bezwzględnie obowiązujący.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad procedury wskutek wydania decyzji na podstawie przepisów, które – z powodu niepoddania ich obowiązkowej, zdaniem spółki, notyfikacji – powinny być uznane za nieobowiązujące, Sąd wskazał, że dyrektywa 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz.U. UE.L.98.204.37; dalej dyrektywa nr 98/34/WE) została implementowana do krajowego porządku prawnego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.). Powołując się na wskazane rozporządzenie, Sąd uznał, że usługa oferowana w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie jest świadczona drogą elektroniczną i nie jest wykonywana na odległość, a tym samym nie jest usługą w rozumieniu § 2 pkt 1 rozporządzenia, gdyż nie spełnia dwóch z czterech warunków wskazanych w tym przepisie.
Potwierdza to także treść załącznika Nr V pkt 1 lit. d) dyrektywy 98/34/WE, według którego udostępnienie gier elektronicznych w salonie przy fizycznej obecności użytkownika nie jest objęte przepisami art. 2 pkt 2 akapit drugi dyrektywy.
Wracając do zarzutu o zaniechaniu notyfikacji przepisów u.g.h., Sąd przypomniał, że wniosek strony skarżącej dotyczył przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, co oznacza, że przedmiotem oceny co do obowiązku notyfikacji mogą być wyłącznie uregulowania, które stanowiły podstawę prawną kwestionowanych decyzji, a więc art. 48 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 u.g.h.
Zdaniem Sądu, art. 48 ust. 1 u.g.h. i art. 135 ust. 1 u.g.h. nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, więc w zakresie rozpoznawanej sprawy nie wymagały notyfikacji, a tym samym unormowań tych nie można było uznać za bezskuteczne. W konsekwencji nie można kwestionowanych przez spółkę przepisów postrzegać jako ograniczających swobodę przedsiębiorczości lub swobodę przepływu usług (art. 49 i art. 56 TFUE), czy jako środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w rozumieniu art. 34 TFUE. Z tych też przyczyn Sąd nie znalazł także podstaw do wystąpienia do ETS z pytaniem prejudycjalnym w żądanym przez stronę skarżącą zakresie.
Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że art. 48 ust. 1 u.g.h. narusza normy Konstytucji RP wskutek wprowadzonych ograniczeń przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności (zarówno co do czasu, jak i liczby przedłużeń) w stosunku do ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4 poz. 27 ze zm.; dalej u.g.z.w.), która w ogóle nie regulowała zmiany terminu rozpoczęcia działalności (co pozwalało dokonywać takich zmian w trybie art. 155 k.p.a.). W ocenie Sądu nie można takiego działania legislatora uznać za uchybiające Konstytucji.
Oceniając w tym zakresie art. 48 ust. 1 u.g.h. w związku z art. 135 ust. 1 u.g.h., WSA zauważył, że przyjęta regulacja prawna nie zaskoczyła adresatów normy prawa, albowiem – dokonując przejścia z dotychczasowego stanu prawnego do nowych uregulowań – ustawodawca umożliwił dokończenie działalności zainicjowanej pod rządem u.g.z.w., a więc i gier na automatach o niskich wygranych prowadzonych w dotychczasowych miejscach (z możliwością jednorazowego przedłużenia terminu do rozpoczęcia działalności), mimo że od dnia wejścia w życie u.g.h. urządzanie gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry (art. 14 ust. 1 u.g.h.), a także przewidział dostateczny, miesięczny (od dnia ogłoszenia u.g.h.) termin na dostosowanie się do postanowień promulgowanego aktu (art. 145 u.g.h.). Dlatego też Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw, aby na podstawie art. 193 Konstytucji RP przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności art. 48 ust. 1 u.g.h. (w związku z art. 135 ust. 1 u.g.h.) z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22, art. 61, art. 7 w związku z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP.
Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia zasad postępowania, ponieważ z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych wynika, że strona aktywnie uczestniczyła w postępowaniu, zapoznawała się z materiałem zebranym w postępowaniu wyjaśniającym, mając przy tym zapewnioną możliwość wglądu do akt sprawy i składania wniosków. Organy nie uchybiły również obowiązkowi dbania o interes strony i należytego jej informowania.
Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie:
- I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj.:
- 1. przepisu art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez pominięcie i nierozpoznanie przez Sąd I instancji występujących w niniejszej sprawie wątpliwości co do zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych, w szczególności przepisu stanowiącego podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia – art. 135 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy, ze wskazywanymi przez skarżącą przepisami Konstytucji RP (także w zakresie trybu uchwalenia w/w ustawy) i tym samym zaniechanie poddania w/w wątpliwości pod ocenę Trybunałowi Konstytucyjnemu, mimo że wątpliwości te były obiektywnie stwierdzalne, zarówno w zakresie dotyczącym treści postanowień ustawy jak i trybu jej uchwalenia i od ich rozstrzygnięcia zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, jak również
- 2. art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP stosowanego w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a., w takim jego zakresie, w jakim wbrew wskazanym przepisom przy orzekaniu w sprawie udzielony został prymat przepisom ustawy – aktu prawa krajowego i zastosowanie znalazł art. 135 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h., mimo iż stoi on w czytelnej kolizji z postanowieniami wiążącej Polskę umowy międzynarodowej, to jest Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwany dalej TFUE), formułującymi podstawowe zasady prawa pierwotnego Unii Europejskiej, czyli zasadę zakazu stosowania jakichkolwiek ograniczeń ilościowych i środków im równoważnych w obrocie towarowym między krajami Unii Europejskiej (art. 34 TFUE), zasadę swobody przedsiębiorczości na obszarze Unii Europejskie (art. 49 TFUE) oraz zasadę swobody świadczenia usług na obszarze Unii Europejskiej (art. 56 TFUE).
- 3. przepisu art. 268 akapit 2 TFUE w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a., w takim jego zakresie, w jakim Sąd I instancji, mimo podnoszonych przez skarżącą zarzutów niezgodności przepisów stanowiących podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, zarówno pod względem materialnym jak i proceduralnym, z pierwotnym i wtórnym prawem Unii Europejskiej, i daleko idących wątpliwości z tym związanych, zaniechał wystąpienia do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym, które miałoby na celu ich rozstrzygnięcie, stosując się tym samym do nie mającej oparcia w porządku prawnym zasady "absolutnego zaufania do ustawodawcy i stanowionego przez niego prawa", co z kolei pozostaje w jednoznacznej sprzeczności z istotą w/w przepisu, jak i istotą przepisów krajowych, stanowiących o kontroli przepisów prawa krajowego pod względem ich zgodności z Konstytucją RP i prawem europejskim (art. 193 Konstytucji RP).
- 4. przepisów proceduralnych prawa Unii Europejskiej oraz przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające w szczególności na wydaniu orzeczenia w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 u.g.h., który to przepis w powiązaniu z przepisem art. 3, art. 6 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 2 oraz art. 138 ust. 1 z uwagi na jego co najmniej pośrednie i rzeczywiste oddziaływanie na obrót towarowy między krajami Unii Europejskiej kwalifikować należy jako:
- - zakazany pierwotnym prawem unijnym (art. 34 TFUE) środek równoważny do ograniczeń ilościowych w obrocie towarowym między krajami Unii Europejskiej,
- - "przepis techniczny" w rozumieniu art. 1 punkt 11) Dyrektywy nr 98/34/WE, będący jednocześnie "innym wymaganiem" w rozumieniu art. 1 punkt 4) tej Dyrektywy, wobec czego przed wprowadzeniem do krajowego porządku prawnego takiego przepisu rangi ustawowej, obligatoryjną było przeprowadzenie procedury jego notyfikacji w trybie art. 8 ust. 1 i następnych przywołanej Dyrektywy nr 98/34/WE, czego jednak ustawodawca nie zrealizował. Tym samym przepis ustawy, stanowiący podstawę orzeczenia, powinien zostać uznany przez Sąd za nieobowiązujący, co skutkować powinno odmową jego zastosowania przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.
- II. prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1. przepisu art. 2 Konstytucji RP, w tym wywiedzionych z niej zasad: (a) ochrony interesów w toku, (b) zasady zaufania obywateli do państwa prawa oraz obowiązku informacyjnego organów władzy publicznej wobec obywatela i przedsiębiorcy, (c) zasady przyzwoitej legislacji, (d) proporcjonalności, które to zasady zostały rażąco naruszone przy orzekaniu w sprawie, a to wobec zastosowania art. 48 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h., na mocy którego, wbrew wskazanym tu zasadom rangi konstytucyjnej bezzasadnie odmówiono skarżącej zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier i zakładów wzajemnych na terenie województwa dolnośląskiego, udzielonego spółce pod rządami ustawy o grach i zakładach wzajemnych, której to ustawie nie znana była regulacja ograniczająca możliwość zmiany zezwolenia w przedmiotowym zakresie,
- 2. przepisu art. 2 Konstytucji RP i art. 22 Konstytucji RP i wynikających z nich zasad: (a) ochrony interesów w toku, (b) zasady zaufania obywateli do państwa prawa oraz obowiązku informacyjnego organów władzy publicznej wobec obywatela i przedsiębiorcy, (c) zasady przyzwoitej legislacji i zachowania właściwego vacatio legis, (d) zasady proporcjonalności oraz (e) zasady wolności gospodarczej, w taki sposób, w jaki Sąd I instancji uznał za prawidłowe i dopuszczalne objęcie regulacją prawną, wprowadzoną ustawą o grach hazardowych i obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r., także postępowania dotyczącego zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych albo gier na automatach w salonach gry (art. 118 w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 145 u.g.h.), wydanego pod rządami ustawy o grach i zakładach wzajemnych, która nie znała ograniczeń w zakresie zmiany terminu rozpoczęcia działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Wskazać należy, że wprowadzenie ustawą o grach hazardowych ograniczenia co do możliwości w/w zmiany zezwolenia, należy traktować nie tylko jako zgodę ustawodawcy, a w niniejszej sprawie także Sądu I instancji, na działanie prawa wstecz, ale także jako niedopuszczalne, bo rażąco nieproporcjonalne do celu, jakiemu ma służyć ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Dokonany przez ustawodawcę wybór pomiędzy regulacjami prawnymi, jakie mogłyby znajdować zastosowanie do tych postępowań, w ocenie skarżącej, jest nie tylko nieprawidłowy, ale wręcz stanowi jawną i jednoznaczną odmowę ze strony ustawodawcy udzielenia ochrony prawnej interesom w toku i prawom podmiotowym jednostek, które nabyły te zezwolenia jeszcze pod rządem poprzedniej ustawy, co winno z kolei wzbudzić po stronie sądu orzekającego co najmniej poważne wątpliwości w zakresie zgodności tego wyboru z w/w zasadami konstytucyjnymi.
- 3. przepisów art. 34, art., 49 oraz art. 56 TFUE poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie za w pełni dopuszczalne i legalne, także w świetle prawa Unii Europejskiej, wprowadzenie ograniczeń, mających charakter zakazanych w prawie europejskim środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, prowadzących do (i) nagłego i arbitralnego wygaszenia legalnie prowadzonej działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (na skutek zakazu zmiany miejsca urządzania tych gier przy jednoczesnym zakazie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności), a jednocześnie (ii) do istotnego ograniczenia przepływu towarów w postaci urządzeń do gier, których obrotem trudniły się także same spółki operatorskie, a nie tylko producenckie (jako właściciele tych urządzeń z nakazu ustawy - art. 28 ust. 2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych), podczas gdy stwierdzić należy, że wyrażone w w/w przepisach swobody europejskie mają zastosowanie do każdej sfery (dziedziny) życia i działalności, niezależnie od tego, czy sfera (dziedzina) ta została objęta harmonizacją wspólnotową, czy też nie.
- 4. przepisu art. 78 Konstytucji RP, a to poprzez zastosowanie przy orzekaniu art. 221 o.p., który umożliwia organowi celnemu I instancji orzekanie w tej samej sprawie również jako organ II instancji, co powoduje, iż w sposób czytelny naruszona jest konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istotą jest prawo strony do żądania rozpoznania sprawy w ramach dewolutywnej procedury odwoławczej, przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.
- III. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła nadto:
naruszenie art. 48 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 253a o.p., polegające na błędnym uznaniu, że przepis art. 48 ust. 1 u.g.h. znajduje zastosowanie w każdym przypadku, także w sytuacji, gdy niepodjęcie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w terminie wskazanym w zezwoleniu jest skutkiem wyłącznie okoliczności nadzwyczajnych i niezawinionych po stronie operatora gier.
W obszernym uzasadnieniu skarżąca podniosła argumenty na poparcie zarzutów.
Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną spółki cofnął zarzuty z pkt 1- 3 skargi kasacyjnej i wnioski o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zaś jako "aktualny" podtrzymał zarzut z pkt 4, odnoszący się do naruszenia m.in. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 u.g.h.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Kontroli Sądu I instancji poddana została decyzja Dyrektora Izby Celnej we W. utrzymująca w mocy decyzję tego organu wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 u.g.h. W skardze do Sądu I instancji skarżąca zarzuciła wydanym w sprawie decyzjom m. in. naruszenie tych przepisów w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE.
Sąd I instancji odnosząc się do tych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że będące podstawą rozstrzygnięć organów przepisy dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie mają technicznego charakteru w rozumieniu wspomnianej dyrektywy.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia zastosowanych w sprawie przepisów u.g.h. w związku z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE nie jest prawidłowa. Sąd oceniając je w aspekcie art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE przede wszystkim błędnie odczytał określone w art. 1 pkt 11 dyrektywy kryteria konstytuujące pojęcie "przepisu technicznego" i w konsekwencji nie wziął pod uwagę tych kryteriów, które uznał za miarodajne Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012r., wydanym w połączonych sprawach C – 213/11, C – 214/11 i C – 217/11.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku tym stwierdził, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.
Trybunał nie zaliczył przepisów przejściowych u.g.h. do "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, takich jak "specyfikacje techniczne" (w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy) oraz "zakazy" (określone art. 1 pkt 11 dyrektywy). Stwierdził natomiast, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą, bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami (pkt 35 – 36).
W uzasadnieniu wyroku TSUE podniósł konieczność przeprowadzenia ustaleń, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż, co powinno nastąpić przy uwzględnieniu, między innymi okoliczności, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane, a także ustaleń, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach, jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (pkt 37 – 39).
W omawianym wyroku TSUE przyjął, że rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu należy do sądu krajowego. że rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu należy do sądu krajowego. Należy jednak pamiętać, na co już wcześniej zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 77/11, że w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc co do zasady swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy hazardowej należy do sądu krajowego powinno być zatem odczytywane przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP).
Sądowa kontrola administracji publicznej przeprowadzana jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Z obowiązujących rozwiązań prawych i przyjętego – zasadniczo – kasacyjnego typu kontroli działalności administracji publicznej wynika, że wobec wyraźnego odróżnienia kontroli administracji publicznej (rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej), sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu.
Rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne, nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej, jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między jednostką (adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej), a organem administracji publicznej (autorem rozstrzygnięcia adresowanego do jednostki), którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej.
Rozstrzygnięcie tego sporu przez sąd administracyjny sprowadza się do wypowiedzi: "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem" i w konsekwencji do utrzymania go w mocy albo wyeliminowania z obrotu prawnego. Rezultatem tego rozstrzygnięcia nie jest konkretyzacja normy prawnej, lecz kontrola tej konkretyzacji, dokonanej przez organ administracyjny, z punktu widzenia zgodności z prawem.
Jak zauważył NSA w ww. wyroku z dnia 20 lutego 2013 r., powołując się na pogląd T. Wosia, kontrola to badanie zachowania się określonych podmiotów pod kątem widzenia zgodności tych zachowań z przyjętymi wzorcami, ustalanie ewentualnych rozbieżności oraz ich przyczyn i sformułowanie zaleceń mających spowodować wyeliminowanie tych rozbieżności. W przypadku kontroli legalności badanie to jest przeprowadzane przez sąd administracyjny pod kątem zgodności badanych aktów lub czynności z obowiązującym prawem. Tak więc przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy wykonujące administrację publiczną, czyli ochrona prawa przedmiotowego, a efektem tej kontroli – w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny jego naruszenia – jest zastosowanie przez sąd przewidzianych prawem środków (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 17).
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organ administracyjny rozstrzygający sprawę o zmianę zezwolenia na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych odmówił jej dokonania na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 u.g.h., stwierdzając jedynie pobieżnie, że art. 48 ust. 1 u.g.h. i art. 135 ust. 1 u.g.h. nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, więc w zakresie rozpoznawanej sprawy nie wymagały notyfikacji, a tym samym unormowań tych nie można było uznać za bezskuteczne.
Sąd I instancji podjął ten wątek w ramach rozpatrywania zarzutów podniesionych w skardze. Wywody i konkluzje Sądu I instancji, wypowiadającego się w tym zakresie za organ, nie korespondują jednak ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Trybunał uzależnił bowiem ostateczną ocenę technicznego albo nietechnicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, w zakresie, w jakim mogą być one zakwalifikowane do kategorii wymienionej w art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, od uprzedniego ustalenia (oceny), czy te przepisy wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, tj. automatów do gier o niskich wygranych.
Sąd I instancji podnosząc argumenty na rzecz tezy, że będące podstawą zaskarżonej decyzji przepisy u.g.h. nie mają charakteru technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE nie zajmował się ustaleniem wpływu stosowania tych przepisów na charakter lub sprzedaż automatów do gier. Nie podjął się przeprowadzenia istotnej i niezbędnej w tym przypadku wykładni funkcjonalnej, która wymaga odwołania się do skutków stosowania przepisu będącego przedmiotem takiej wykładni. Ustaleń dotyczących tych skutków – o czym była już wyżej mowa – nie dokonały również rozstrzygające sprawę organy administracji.
Należy podkreślić, że nie chodzi w tym przypadku o ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (administracyjnej i sądowoadministracyjnej), lecz o działanie w ramach wykładni prawa, polegające na ustaleniu, analizie i ocenie tych faktów, które pozwolą określić wpływ stosowania określonej normy prawnej na sferę stosunków prawnych i społecznych, do których ta norma się odnosi. W tym przypadku, zdaniem TSUE, chodzi o wpływ stosowanego przepisu u.g.h. na charakter lub sprzedaż automatów do gier. Taka wykładnia prawa nie może się więc ograniczyć do samych ocen formułowanych wyłącznie na podstawie treści normy prawnej, ani do uwzględnienia faktów powszechnie znanych.
Orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny. Z tego właśnie względu podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracyjnego. W konsekwencji sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jedynie możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc – nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. w tej kwestii wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 77/11).
Postępowanie sądowoadministracyjne nie odpowiada w pełni klasycznemu modelowi postępowania kasacyjnego, ponieważ zarówno organ administracyjny, jak i sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie mają pełnej swobody przy wydaniu nowego orzeczenia (decyzji, wyroku). Świadczą o tym przepisy art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Kompetencje sądu I instancji pozwalające mu na sformułowanie oceny prawnej sprawy i wskazań co do dalszego postępowania, wiążących ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, obejmują m. in. wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje również wiążącej wykładni prawa w ramach orzeczenia kończącego postępowanie przed tym sądem (art. 190 p.p.s.a.). W ten sposób sądy administracyjne wpływają na treść rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu administracyjnym.
To wpływanie powinno zmierzać do wyjaśnienia, jaką treść ma przepis prawny stanowiący podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie wykraczając jednocześnie poza ramy sprawowanej przez sądy kontroli działań administracji publicznej. Powinno zatem wyrażać się we wskazaniach co do wykładni określonego przepisu prawa, nie zaś narzucać organowi (sądowi), który będzie ponownie rozpatrywał sprawę określone rozumienie tego przepisu w kontekście stanu faktycznego sprawy. Oznaczałoby to bowiem, że sądy administracyjne biorą na siebie istotną część należącego do organu administracyjnego zadania, polegającego na stosowaniu prawa.
Trzeba podkreślić, że ustalenie istotnego wpływu konkretnego przepisu ustawy, powodującego ograniczenia w zakresie używania automatów, na wielkość czy zakres sprzedaży tych automatów będzie wymagało uwzględnienia wielu bezpośrednich i pośrednich czynników, nie tylko prawnych, mogących mieć takie oddziaływanie, determinujących zarówno zachowania użytkowników (grających), jak i zachowania podmiotów urządzających gry. Należałoby też zauważyć, że taki wpływ mogą mieć również przepisy ustawy, które nie były podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Ustalenie tego wpływu będzie wymagało zbadania i oceny różnorodnych i złożonych zależności pomiędzy stosowaniem konkretnego przepisu ustawy hazardowej a zachowaniami jej adresatów – urządzających gry i grających, mogących spowodować spadek popytu na automaty. Z sentencji wyroku TSUE wynika, co prawda, że chodzi o ustalenie potencjalnego wpływu przepisu na właściwość lub sprzedaż automatów (dyrektywa w pkt 4 art. 1 mówi o innych wymaganiach, które mogą mieć istotny wpływ na m. in. obrót produktem).
Niemniej jednak postawienie tezy o takim możliwym wpływie nie może być gołosłowne, będzie wymagało uzasadnienia, odwołania się do konkretnych przesłanek – okoliczności, które ów istotny wpływ będą uprawdopodobniały. Trybunał zalecił uwzględnienie przy ustalaniu tego wpływu, okoliczności, że ograniczeniu liczby miejsc, gdzie jest dopuszczalne prowadzenie gier towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby automatów, które mogą być w nich użytkowane (pkt 38) oraz rozważenie tego, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy. Mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów (pkt 39). Wydaje się oczywiste, że są to jedynie przykładowo wymienione okoliczności, które mogą mieć wpływ na poziom sprzedaży automatów. Jednocześnie mogą występować inne, które wpływ tych pierwszych będą np. niwelować.
Przedstawione zagadnienia decydujące o możliwości zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 u.g.h., co prawda były przedmiotem rozważań Sądu I instancji, ale jeszcze przed wydaniem wskazanego wyżej wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE i pod innym kątem. Ocena, czy przepisy te są przepisami technicznymi, a w konsekwencji czy mogły być w tej sprawie zastosowane, zależy od ustalenia rodzaju i zakresu ograniczeń w używaniu automatów, będących konsekwencją ich wejścia w życie. Tych ustaleń nie może dokonać, ze względów wyżej przedstawionych, Naczelny Sąd Administracyjny ani Sąd I instancji.
W związku z tym, w sytuacji gdy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istota problemu sprowadza się do naruszenia prawa materialnego – art. 48 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 u.g.h. przez błędną ich wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i rozpoznał skargę, a uznając ją w świetle przedstawionych argumentów za zasadną uchylił wydane w sprawie decyzje organu z powodu naruszenia prawa.
Organ administracji dokonując w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy oceny charakteru prawnego spornych przepisów ustawy o grach hazardowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, uwzględni wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w powołanym wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Organ będzie miał przy tym na uwadze, że przepisy uznane za techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, zawarte w aktach prawa krajowego, wymagają dopełnienia procedury informacyjnej określonej w tej dyrektywie, tzw. notyfikacji Komisji Europejskiej (art. 8 dyrektywy). Niedopełnienie tego obowiązku notyfikacyjnego stanowi podstawę do przyjęcia, że nienotyfikowane przepisy krajowe są niezgodne z prawem unijnym. Jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 lutego 2013 r., ze względu na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym przepisy prawa krajowego niezgodne z prawem unijnym nie mogą być stosowane.
Obowiązek niestosowania takich przepisów dotyczy nie tylko sądów, ale również wszystkich organów rozstrzygających konkretne sprawy. Zakaz stosowania przepisu będzie oznaczał niedopuszczalność wydania na jego podstawie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. nie wypowiedział się na temat skutków braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych. Nie ulega jednak wątpliwości, że do przepisów tej ustawy mogą mieć zastosowanie zasady wyżej przedstawione. Utwierdzają w tym inne orzeczenia, w których Trybunał stwierdził, że niedopełnienie obowiązku notyfikacji, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE stanowi istotne uchybienie proceduralne, które może powodować, że odnośne przepisy techniczne nie mogą być stosowane przez sąd, a w rezultacie nie mają mocy obowiązującej wobec osób prywatnych (por. wyroki w sprawach: C-303/04, C-433/05).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie przez organ technicznego, bądź nietechnicznego, charakteru przepisów art. 48 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 u.g.h., we wskazany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej sposób, wobec konsekwencji tego ustalenia dla możliwości stosowania tych przepisów, będzie miało zasadnicze znaczenie w tej sprawie, a dopiero po jego dokonaniu możliwe będzie ocenienie zgodności z prawem decyzji.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), orzekł jak w sentencji.