Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2574/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi M. M. i W. M. (dalej: skarżący), uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o wygaśnięcie decyzji oraz stwierdził, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu, a także zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezydent m.st. W. po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania targowiska w przejściu podziemnym zezwolił ww. spółce na zajęcie pasa drogowego w obszarze przejścia podziemnego zlokalizowanego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. [...] o pow. 543,89 m2 obejmującym cały obrys z wyłączeniem powierzchni schodów i klatek schodowych o łącznej powierzchni 543,89 m2 wg. lokalizacji szczegółowej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 1- na okres od 1 lipca 2008 r. do 30 września 2008 r. pod targowisko.
W piśmie z dnia 31 stycznia 2012 r. skarżący złożył wniosek o wygaśnięcie decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 2 i art. 162 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) z uwagi na to, że P. Sp. z o.o. nie wykazał obowiązku nałożonego w ww. decyzji w pkt 2 pkt 1.11 i w pkt. 1.7.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] m.st. W. odmówił wszczęcia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. stwierdzając, iż udzielone zezwolenie nie dotyczyło interesu prawnego i obowiązku skarżących, tym samym nie byli stroną w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu zażalenia skarżących, powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie. Organ odwołując się do wyroku WSA w W. z dnia [...] maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2408/11 oraz wyroku z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2030/11 i wskazań zawartych w uzasadnieniach tych wyroków uznał, iż skarżący są stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., zatem postępowanie zostało wszczęte ich wnioskiem.
W skardze na to postanowienie skarżący zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy - zasady prawdy obiektywnej, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 144 k.p.a. w zw. z art. 162 k.p.a. przez ich nieuwzględnienie i niewłaściwą interpretację. W uzasadnieniu podnieśli, iż art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wyklucza możliwość rozstrzygnięcia w II instancji ograniczającego się wyłącznie do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wykładnia prowadząca do uznania, iż powołany przepis daje podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji jest wykładnią contra legem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nosiła znamiona wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazano, że skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta m.st. W. z dnia [...] czerwca 2008 r., a postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z ww. wniosku uznając, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nie dotyczyła ich interesu prawnego, zatem nie byli legitymowani do żądania objętego wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powyższego stanowiska nie podzieliło stwierdzając, iż skarżącym służy w tym postępowaniu przymiot strony.
W ocenie Sądu I instancji wniosek skarżących został rozpoznany z naruszeniem obowiązującego prawa. Uwzględnienie zażalenia skarżących i uznanie, iż podstaw do odmowy wszczęcia postępowania nie było skutkowało koniecznością ponownego rozpoznania wniosku. W konsekwencji, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., stosowanego w sprawie odpowiednio w zw. z art. 144 k.p.a., organ powinien uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę objętą wnioskiem do ponownego rozpoznania. O tyle zatem skarga w ocenie Sądu była uzasadniona.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze złożyło skargę kasacyjną, w której zaskarżyło wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez:
- 1) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez zawarcie we wskazaniach co do dalszego postępowania nakazu uchylenia postanowienia Prezydenta m. st. W. z dn. [...] maja 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, co naruszyło art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a zatem przyjęcie, że wydanie postanowienia z [...] października 2012 r., uchylającego postanowienie Prezydenta m. st. W. z dnia [...] maja 2012 r., jest rozstrzygnięciem nieprzewidzianym w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 i 2 k.p.a.;
- 2) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez zawarcie w omówieniu przeprowadzonego postępowania oraz we wskazaniach co do dalszego postępowania oceny, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ drugiej instancji nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku strony, co naruszyło art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 144 k.p.a.;
- 3) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez ocenę, że uznanie iż podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego nie było i przeprowadzenie czynności wyjaśniających w tym zakresie powinno zakończyć się wydaniem postanowienia;
- 4) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez uchylenie jedynie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.;
- 5) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez sformułowanie uzasadnienia w zakresie czwartego i piątego akapitu na stronie 3 w sposób lakoniczny i niejasny.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.
Na wstępie zauważyć trzeba, że przedmiotem sprawy niniejszej jest rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, tj. postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania i postanowienie SKO o uchyleniu tego postanowienia. Te rozstrzygnięcia procesowe na obecnym etapie postępowania stanowią meritum sprawy.
Sąd I instancji uchylając postanowienie SKO, zakwestionował zarówno samo rozstrzygnięcie (uchylenie zaskarżonego postanowienia), jak i jego podstawę prawną (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.).
Zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące to stanowisko Sądu I instancji są usprawiedliwione.
Rację ma kasator, że nietrafne jest stanowisko Sądu, iż uchylenie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wymaga jednocześnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Uchylenie postanowienia o odmowie wszczęcia powoduje automatycznie, że odmowa ta traci swój byt prawny, a zatem skoro jest wniosek stron i nie ma odmowy wszczęcia, to postępowanie jest wszczęte.
Zgodnie z art. 144 k.p.a. przepisy dotyczące odwołań stosuje się odpowiednio do zażaleń. Zatem do rozstrzygania w przedmiocie zażalenia należy stosować art. 138 k.p.a., ale tylko "odpowiednio". Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane.
W sprawie niniejszej odpowiednie stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polega właśnie na tym, że organ II instancji uchyla zaskarżone postanowienie i na tym poprzestaje, gdyż samo uchylenie wywołuje już oczekiwany przez stronę skutek prawny, tj. wszczęcie postępowania.
NSA za nieusprawiedliwione uznaje zarzuty dotyczące wad uzasadnienia wyroku. Art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wtedy może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, kiedy uzasadnienie wyroku nie poddaje się kontroli, tzn. nie wiadomo dlaczego Sąd wydał skarżone rozstrzygnięcie. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie ma miejsca, bowiem Sąd wyjaśnił przyczyny rozstrzygnięcia i jego podstawę prawną, zatem wymogi formalne uzasadnienia są spełnione.
Natomiast pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku jest błędny i z tego względu wyrok podlega uchyleniu.
Ponieważ prawidłowość rozstrzygnięcia przyjętego przez SKO stanowiła meritum sprawy i skargi, a pogląd strony wyrażony w skardze z wyżej opisanych powodów jest błędny, zaś postanowienie SKO jest prawidłowe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał sprawę merytorycznie, oddalając skargę.