Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 30 października 2012 r. w sprawie ze skargi B. F. L. Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Fundusz Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2012 r., twierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:
w dniu 8 listopada 2011 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: diabetologia – hospitalizacja na terenie grup powiatów: łódzki wschodni, pabianicki, zgierski, brzeziński, Łódź, z okresem obowiązywania umowy od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Z rankingu otwarcia postępowania konkursowego wynikało, iż oferta skarżącej spółki zajęła 3 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 38,833 punktów, w tym za: ofertę cenową- 10,000 punktów, ciągłość - 10,000 punktów, kompleksowość - 8,333 punktów, jakość - 5,500 punktów oraz dostępność - 5,000 punktów.
Następnie komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, którzy między innymi uzyskali próg punktowy w wysokości 37,500 punktów w kryteriach niecenowych (linia odcięcia). Oferta skarżącej uzyskała 28,833 punktów w kryteriach pozacenowych, wobec czego nie została zaproszona do dalszego etapu postępowania konkursowego. Ogłoszeniem o rozstrzygnięciu konkursu ofert z dnia 22 grudnia 2012 r. komisja konkursowa poinformowała, że w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego wybrano 2 oferty, które uzyskały kolejno 61,111 punktów i 47,500 punktów. Oferta strony skarżącej nie została wybrana w rozstrzygnięciu konkursu ofert uzyskując zbyt niską liczbę punktów – 38,383 punktów.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie skarżącej spółki. W motywach organ wskazał, że zasady, według których prowadzone było postępowanie określone zostały wprost w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej), oraz aktach wykonawczych do ustawy. Zasady te były znane wszystkim oferentom biorącym udział w postepowaniu, w tym również skarżącej. Kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku trwania przedmiotowego postępowania. Ocena ofert, w tym oferty skarżącej, odbywała się o enumeratywnie określone kryteria, jednakowe dla wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym.
W ocenie organu dokonując wyboru ofert najkorzystniejszych, a więc tych, które zajęły 1 i 2 miejsce w rankingu końcowym, zrealizowany został cel, o którym mowa w art. 15 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Organ podkreślił również, że w ogłoszeniu o konkursie ofert zawarto zastrzeżenie, że w przypadku podjęcia decyzji o przeprowadzeniu negocjacji, dotyczących liczby i ceny oferowanych świadczeń, komisja konkursowa zastrzega sobie prawo do przeprowadzenia ich z wybranymi oferentami, których oferty uzyskały wysokie łączne oceny na podstawie kryteriów niecenowych.
Ponadto komisja konkursowa poprzez ogłoszenie skierowanie do wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu uprzedziła w oparciu, o jakie zasady odbędzie się kwalifikacja podmiotów do przeprowadzenia negocjacji. Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o udostępnienie dokumentacji innych oferentów z postępowania, w tym dotyczących w szczególności potencjału sprzętowego i osobowego, organ wskazał, że nie mógł on zostać uwzględniony, gdyż zawarte w ofercie dane, jako dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa oraz danych osobowych podlegających ochronie nie podlegały ujawnieniu.
Objętą skargą decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podzielając jego argumentację. Organ odołwaczy wskazał, że zgodnie z art. 142 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej komisja może przeprowadzić negocjacje z oferentami, celem których będzie ustalenie liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Wobec tego, że negocjacje dotyczą jedynie ceny i ilości świadczeń, gdzie tylko cena może wpłynąć na ostateczną pozycję oferty w rankingu końcowym, uzasadnionym było w ocenie organu odwoławczego zaproszanie do negocjacji tylko tych oferentów, których oferty w ocenie kryterium cenowego, nie uzyskały dotychczas maksymalnej liczby punktów, a pozycja oferty w rankingu końcowym w przypadku ich uzyskania, miałaby szanse być wybraną do zawarcia umowy.
Sąd I instancji uwzględniając skargę spółki wskazał, że art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zobowiązuje organy Funduszu do równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, zachowania podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywania ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 ustawy, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika natomiast, że środki odwoławcze, o których mowa w art. 153 i 154 ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Sąd I instancji wskazał również, że od chwili złożenia odwołania otwarte zostało postępowanie administracyjnej co oznaczało, że zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.). W konsekwencji musiało dojść do ujawnienia i zbadania przez organ wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, w tym także dotyczących punktacji, ofert konkurencyjnych i uzasadnień punktacji jako skutku ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych świadczeniodawcom w ogłoszeniu o konkursie. Zadaniem organu jest bowiem skontrolowanie zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, wobec czego nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu I instancji w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej brak jest podstaw do wyłączenia stosowania w prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 – 74 k.p.a. Zgodnie z art. 73 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w każdym stadium postępowania umożliwić stronie m.in. przeglądanie akt. W sprawie, odmówiono stronie skarżącej udostępnienia pełnych akt sprawy, co w konsekwencji spowodowało, że skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z pełnymi aktami postępowania konkursowego, które po dniu złożenia odwołania wszczynającego postępowanie administracyjne stały się częścią akt administracyjnych, a co za tym idzie nie mogła precyzyjnie sformułować swoich zastrzeżeń i odnieść się do postępowania.
Sąd zauważył w tym zakresie, że akta, do których odmówiono skarżącej dostępu nie były opatrzone klauzulą poufności, a zatem brak było podstaw do wyłączenia ich jawności wobec skarżącej spółki. Takie działanie organów naruszało zdaniem Sądu I instancji zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, a także pozostającą z nią w związku zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Organy nie wyjaśniły również w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, naruszając art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd I instancji podzielił zarzut dotyczący naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 roku w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) przez zawarcie w ogłoszeniu o konkursie zastrzeżenia, co do możliwości przeprowadzenia negocjacji dotyczących liczby i ceny oferowanych świadczeń z wybranymi oferentami, których oferty uzyskały wysokie łączne oceny na podstawie kryteriów niecenowych.
Sąd wskazał, że § 2 ust. 1 rozporządzenia zawiera zamknięty katalog, informacji oraz zastrzeżeń, które zamawiający ma prawo lub obowiązek zamieścić w ogłoszeniu o konkursie ofert. Zastrzeżenie odnośnie negocjacji cenowych, nie znalazło się w katalogu, a tym samym jest sprzeczne z przywołanym przepisem i nie może wywoływać skutków prawnych niekorzystnych dla oferentów biorących udział w konkursie ofert. Zamieszczenie takiego zastrzeżenia w ogłoszeniu o konkursie ofert naruszało art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i zawartą w nim zasadę równego traktowanie wszystkich świadczeniodawców oraz prowadzenia postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.
W podstawie prawnej Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c), art. 152, art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.).
Skargą kasacyjną Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:
- I. przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z nr 153, poz. 1269, ze zm., dalej: p.u.s.a.) i uchylenie decyzji Prezesa NFZ w oparci o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:
- 1. naruszenia art. 7, art. 73, art. 74, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:
- - przeprowadził postępowanie administracyjnej nie zapewniając stronie odniesienia się do ofert konkurentów;
- - nie udostępnił skarżącej pełnych akt sprawy, tj. zupełnych ofert konkurentów;
- - nie nadał klauzuli poufności odnośnie danych wrażliwych znajdujących się w aktach sprawy i w konsekwencji – domyślnie – nie wydał postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych ustawowymi granicami zarzucalności (gravamen) w odniesieniu do skarżonego rozstrzygnięcia konkursu ofert (art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej), prowadzonego na innych zasadach niż postępowanie konkursowe, albowiem nie dotyczył kwestii administracyjnej kontroli czy w prowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego – wobec czego żądane przez skarżącą dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności;
- - podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego – co wynika z treści dokumentów – Prezesa NFZ prawidłowo ustalił, że organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, że:
- a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono zasad, w szczególności zasad równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku i nie naruszono w szczególności art. 73 i art. 74 k.p.a.;
- b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony;
- c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, organy funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono praw w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta – świadczeniodawcy, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującej się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującej się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnienia zasad, w oparci o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron – wobec czego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny;
- 2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezesa NFZ ni uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że:
- - Prezes ustalił nie budzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującej się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparci o które dokonano oceny złożonych ofert,
- II. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, że art. 152 ust. 1 i art. 154 powołanej ustawy jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) – do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasad równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena i wycena punktowa złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
|Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. |
|Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod | |rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć | |wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. | |Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu | |sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie | |podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. | |Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa | |materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów | |postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W świetle cytowanych przepisów do autora| |skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd| |I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa | |materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w | |odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji| |prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. | |Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej | |kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym | |wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu | |faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, | |ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010,| |s. 419). |
|W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. | |Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga poczynienia wpierw uwag i ustaleń dotyczących charakteru i właściwości | |postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego | |w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej. Uwagi takie | |zostały już sformułowane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. (sygn. akt II GSK 121/12, a | |ponieważ skład orzekający w tej sprawie je podziela, uzasadnionym będzie przytoczenie tam zamieszczonych wywodów. Istotne w tym | |zakresie znaczenie mają dwa artykuły ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków | |publicznych: art. 152 i art. 154. Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku | |naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, | |przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Przepis art. 154 ust. 1 zd. pierwsze u.s.o.z. stanowi,| |że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia | |ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania.
Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor | |oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154). | |Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w | |każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia | |umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek | |zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że | |cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z | |art. 154 ust. 1 u.s.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie | |wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na | |dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i – siłą rzeczy | |wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów.
Na tej podstawie należy stwierdzić, że | |odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia | |tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego | |tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za | |tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, | |jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców).| |Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite | |porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.
Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania | |wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej | |konkurencji (art. 134 ust. 1 u.s.o.z.). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie| |jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na | |podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. | |Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej| |uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza | |do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie u.s.o.z., który | |stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia.
Należy dodać, że to | |wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego | |rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 u.s.o.z., do czasu wydania w tej sprawie | |decyzji przez organ drugiej instancji – Prezesa Funduszu. |
|Przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów | |Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów tego Kodeksu w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy | |Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 u.s.o.z.), wykonującą określone | |zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w | |art. 154 ust. 3 i ust. 6 u.s.o.z. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają | |zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do| |rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że Kodeks postępowania | |administracyjnego ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie | |uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. |
|Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela zarzutów skargi | |kasacyjnej co do tego, że postępowanie odwoławcze jest, w świetle omawianej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ograniczone "do | |zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie | |doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu" i że | |"postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców". | |To postępowanie, według wnoszącego skargę kasacyjną opiera się więc na zasadzie zarzucalności (gravamen), z czego skarżący zdaje się | |wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Zdaniem | |Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 152 ust. 1 i 154 u.s.o.z. nie uzasadniają tego | |stanowiska, a taka ich interpretacja stawia pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli | |rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez | |organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 u.s.o.z. |
|Przepis art. 152 ust. 1 u.s.o.z. stanowi jedynie o tym komu i pośrednio, przez odesłanie do 153 i 154 u.s.o.z. o tym, na jakich | |zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, | |których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy | |o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób | |odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności | |nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne | |postępowanie administracyjne uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się, (o| |czym mowa w art. 152 ust. 1 u.s.o.z.) nie może być traktowany jako materialna przesłanka – warunek dopuszczający wniesienie odwołania. | |Z treści tego przepisu nie można zatem wyprowadzać wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie | |wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się.
Chodzi tu więc o wyrażenie w odwołaniu | |subiektywnego przekonania odwołującego się, że jego interes prawny został naruszony wskutek naruszenia przez organ zasad | |przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy. Nie ulega kwestii, że interes prawny odwołującego będzie badany w postępowaniu | |administracyjnym wszczętym odwołaniem i wynik tego badania będzie miał wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego | |postępowanie. W istocie więc określenie w ustawie legitymacji do wniesienia odwołania nie różni się, zdaniem Naczelnego Sądu | |Administracyjnego, pod względem merytorycznym od określenia w Kodeksie postępowania administracyjnego legitymacji do wszczęcia | |postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.). |
|Jak już podnoszono, według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art.| |153 i 154 tej ustawy. W treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakichkolwiek | |przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad Kodeksu postępowania | |administracyjnego określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających | |przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu – wniosku o wszczęcie postępowania | |administracyjnego i co za tym idzie – nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art.| |77 § 1 k.p.a. |
|O istnieniu takich odstępstw nie świadczy z pewnością sformułowanie użyte w art. 154 ust. 3 u.s.o.z., mówiące że "po rozpatrzeniu | |odwołania" (nie zaś sprawy) dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Jest to konwencja językowa | |spotykana również w przepisach k.p.a. (art. 127 § 2). Nie ulega wątpliwości, że Kodeks nakłada na organ administracyjny obowiązek | |rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem. | |Niejako na marginesie tej sprawy można natomiast zauważyć, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej wprowadza odstępstwa od zasad | |ogólnego postępowania administracyjnego, co do sposobu orzekania przez organy administracyjne. Z treści art. 154 ust. 3 w związku z | |art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 u.s.o.z. zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego | |Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie | |zawarcia umowy o udzielanie świadczeń.
Inaczej bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 u.s.o.z. stanowiący o rozwiązaniu | |komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Nie byłby też zrozumiały przepis art. 154 ust. 7 u.s.o.z. w sytuacji, gdy | |Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia | |postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści art. 154 ust. 7 u.s.o.z. wynika natomiast, że | |uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy | |się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z | |odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. |
|Omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie | |zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego. | |Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym | |się od tego pierwszego charakterem prawnym. Te uwagi pozwalają odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego | |wypowiedzi Sądu I instancji na temat zastosowania w postępowaniu administracyjnym przed organami Funduszu art. 73 - 74 k.p.a., | |regulujących prawa strony (uczestników postępowania) do wglądu do akt sprawy i wynikający z tego obowiązek organu prowadzącego | |postępowanie administracyjne udostępnienia tych akt. Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, | |konkretnej sprawie administracyjnej.
Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki | |zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być | |przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie | |skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko | |porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno | |oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd | |Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w| |postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących | |np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji | |prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.
Dz. U. z 2010 r. Nr 220, | |poz. 1447 ze zm.). Na uwagę zasługuje fakt, że w sprawach ze skarg na decyzje podejmowane w omawianym postępowaniu administracyjnym, | |dbałość o ochronę informacji dotyczących świadczeniodawców wykazują przede wszystkim organy Funduszu, a nie świadczeniodawcy. Pomijając| |już, że pogląd co do niestosowania w tym postępowaniu administracyjnym przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia, to | |należy zauważyć, że jego zaakceptowanie mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według | |zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli | |zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. |
|Zaprezentowane powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym, | |prowadzonym przez organy Funduszu i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnia stwierdzenie, że Sąd I instancji miał | |podstawy do uchylenia obu decyzji administracyjnych, wydanych w postępowaniu kontrolnym i prawidłowo swoje rozstrzygnięcie uzasadnił. | |Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie podziela ocenę tego Sądu, że organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia | |umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania | |jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować | |i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. | |Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego| |na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego | |wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia | |postępowania w sprawie zawarcia umowy.
Wbrew temu, co zarzuca organ wnoszący skargę kasacyjną, w uzasadnieniach decyzji | |administracyjnych uchylonych przez Sąd I instancji nie ma wyjaśnień dotyczących tych najistotniejszych kwestii. Organy nie odniosły się| |przekonywająco do konkretnych zarzutów podnoszonych w odwołaniach, poprzestając na ogólnikowych rozważaniach. | |Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. | | |