Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 440/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. P. P. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia wsparcia finansowego z Funduszu Promocji Mleka: 1/ uchylił zaskarżoną decyzję i 2/ zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. Z. P. P. M. (dalej określany jako Z.) wystąpił o udzielenie wsparcia ze środków Funduszu Promocji Mleka na finansowanie zadania pn.: "[...]" w kwocie 119.452,29 zł.
Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], Prezes Agencji Rynku Rolnego odmówił Z. udzielenia wnioskowanych środków. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania wsparcia finansowego z funduszy promocji artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. Nr 54, poz. 327 ze zm.) dalej powoływanego jako "rozporządzenie" wsparcie jest udzielane na niemające na celu promocji konkretnego znaku towarowego lub marki zadanie, które jest zawarte w planie finansowym danego funduszu promocji. Zgodnie z ustawą z dnia 22 maja 2009 r. o funduszach promocji artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. Nr 97, poz. 799 ze zm.) dalej powoływanej jako "ustawa o funduszach promocji" ustalanie planów finansowych należy do kompetencji komisji zarządzających. W planie finansowym Funduszu Promocji Mleka na 2010 r., przyjętym uchwałą komisji zarządzającej Funduszu nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., uwzględniono udział w targach [...], jednak komisja zarządzająca zmieniła ten plan uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., a w zmienionym planie udział w targach [...] nie został ujęty. Zatem zadanie, na które wnioskowana jest pomoc nie spełnia wymogu z § 2 pkt 1 rozporządzenia, bowiem nie jest umieszczone w Planie finansowym.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania Z., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie tj. na [...] lipca 2010 r. obowiązywał plan finansowy, który nie uwzględniał zadania "[...]", zaś komisja zrządzająca, usuwając to zadanie z planu finansowego działała na podstawie i w granicach przepisów prawa, bowiem zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy o funduszach promocji, do zadań komisji zarządzających należy ustalanie zasad gospodarowania środkami Funduszu oraz ustalanie planu finansowego Funduszu, zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Z. wniósł o uchylenie obu zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 4, art. 8 i art. 9 ustawy o funduszach promocji oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej powoływanej jako "k.p.a.". Argumentował, że komisja zarządzająca nie ma swobody w ustalaniu planu finansowego i w tym zakresie może działać jedynie na podstawie wniosków złożonych przez podmioty uprawnione. Komisja jest zobowiązana – w ramach dostępnych środków – uwzględnić w planie finansowym na dany rok zadania wnioskowane przez uprawnione organizacje, a zgłoszenie zadania do planu finansowego gwarantuje zgłaszającemu środki przeznaczone na realizację tegoż zadania.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 7 ust. 3 ustawy o funduszach promocji, środki finansowe funduszy nie są środkami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych (art. 7 ust. 3 ustawy). Zgodnie z art. 8 ust. 1, 2 i 3 ustawy, gospodarka finansowa każdego z funduszy promocji jest prowadzona na podstawie: 1/ zasad gospodarowania środkami finansowymi danego funduszu promocji, 2/ planu finansowego danego funduszu promocji. W zasadach gospodarowania środkami finansowymi danego funduszu promocji określa się: 1/ sposób sporządzania planu finansowego, uwzględniający cele realizowane przez ten fundusz oraz zakres informacji, o których mowa w ust. 3 i 2/ wysokość wsparcia finansowego na realizację zadań określonych w planie finansowym tego funduszu, wyrażoną procentowo.
Plan finansowy danego funduszu promocji zawiera informacje o: 1/ stanie tego funduszu na początek i na koniec roku, obejmującym środki finansowe, należności i zobowiązania, 2/ dochodach, 3/ zadaniach realizowanych w danym roku finansowym i 4/ maksymalnej kwocie środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań. Plany finansowe funduszy promocji są uchwalane na każdy rok finansowy, nie później niż do dnia 30 listopada roku poprzedzającego dany rok finansowy.
Stosownie do art. 10 ustawy dla każdego z funduszy promocji tworzy się komisję zarządzającą, w skład której wchodzi 9 członków.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy do zadań komisji zarządzających należy m.in. ustalanie zasad gospodarowania środkami finansowymi danego funduszu promocji określających w szczególności szczegółowe warunki i tryb przedkładania propozycji programów promocyjnych i informacyjnych oraz ustalenie planu finansowego danego funduszu promocji w zakresie realizacji celów określonych w ustawie.
Zasady gospodarowania środkami finansowymi Funduszu Promocji Mleka ("Zasady gospodarowania") zostały uchwalone przez Komisję Zarządzającą Funduszu Promocji Mleka uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. i stanowią załącznik do tej uchwały.
Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o funduszach promocji, Prezes Agencji Rynku Rolnego dysponuje środkami funduszy promocji na podstawie uchwał komisji zarządzających i odmawia realizacji uchwał komisji zarządzających niezgodnych z przepisami prawa.
Zgodnie z § 3 rozporządzenia, wsparcia udziela w drodze decyzji Prezes Agencji Rynku Rolnego.
Jak wynika z przytoczonych przepisów Prezesowi Agencji Rynku Rolnego powierzone zostało dysponowanie środkami funduszy na podstawie uchwał komisji zarządzających oraz obowiązek odmowy realizacji niezgodnych z przepisami prawa uchwał komisji zarządzających. Z zapisu tego wynika, że Prezes Agencji zobowiązany jest kontrolować pod względem zgodności z prawem uchwały komisji zarządzających, przynajmniej te, które będzie realizował. Jedną z form dysponowania środkami funduszu promocji jest wydawanie, na podstawie § 3 rozporządzenia, decyzji w przedmiocie udzielenia wsparcia. Zgodnie z § 2 rozporządzenia wsparcie finansowe udzielane jest na zadanie, które jest zawarte w planie finansowym danego funduszu promocji. Warunkiem udzielenia wsparcia jest więc umieszczenie zadania w planie finansowym. Plan finansowy ustalany jest uchwałą komisji zarządzającej (art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy). Tak więc w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w celu wydania decyzji w przedmiocie udzielenia wsparcia Prezes Agencji winien sprawdzić, czy uchwała komisji zarządzającej ustalająca plan finansowy jest zgodna z prawem, w tym czy do podjęcia uchwały doszło w sposób określony przepisami.
Sposób ustalania Planu finansowego Funduszu Promocji Mleka określony jest w Zasadach gospodarowania środkami finansowymi Funduszu Promocji Mleka (dalej określane jako Zasady).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w pkt 3 ppkt 5 Zasad, ustalono, że Komisja Zarządzająca Funduszu Promocji Mleka (dalej określana jako Komisja Zarządzająca) uchwala Plan finansowy na następny rok do 30 listopada danego roku, uwzględniając propozycje zadań złożonych w Agencji Rynku Rolnego do 31 sierpnia roku poprzedzającego rok, na który uchwalany jest plan, pod warunkiem, że propozycje zawierają informacje określone w Zasadach gospodarowania. W ppkt 8 Zasad ustalono, że propozycje zadań złożone do Agencji po uchwaleniu Planu finansowego będą traktowane jako propozycje zmiany do Planu finansowego. Przepisy Zasad nie przewidują możliwości dokonywania przez Komisję Zarządzającą zmian w uchwalonym Planie finansowym z urzędu, bez wniosku uprawnionej instytucji.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że oceniając, czy uchwała nr [...] była zgodna z przepisami prawa – Zasadami gospodarowania, należało ustalić, czy Z., który w Planie finansowym stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] miał przyznanie wsparcie na realizację zadania "[...]" w kwocie 130.000 zł, złożył wniosek o wykreślenie tego zadania z Planu finansowego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2010 r. Z. zwrócił się do Komisji Zarządzającej z wnioskiem o dokonanie zmian w Planie finansowym m.in. poprzez wpisanie do planu przedsięwzięcia pn.: "[...]" z budżetem wynoszącym 10.233,36 zł i terminem realizacji wrzesień 2010 przy jednoczesnym przeznaczeniu na ten cel części środków pierwotnie przeznaczonych na przedsięwzięcie pn.: "[...]" (budżet 130.000,00 zł, termin październik 2010 r.), które ma być realizowane przez Z. Wniosek ten został potraktowany przez Komisję Zarządzającą jako wniosek o umieszczenie w planie finansowym zadania "[...]" i równocześnie jako rezygnacja z zadania "[...]".
W konsekwencji Komisja Zarządzająca dnia [...] czerwca 2010 r. podjęła uchwalę nr [...] o zmianie Planu Finansowego Funduszu Promocji Mleka, w którym to zmienionym Planie finansowym nie przewidziano dofinansowania do uczestnictwa w targach "[...]". Wniosek Z. o zmianę uchwały nr [...] jako podjętej na skutek pomyłki nie został uwzględniony. W konsekwencji wniosek złożony dnia [...] lipca 2010 r. o udzielenie wsparcia ze środków Funduszu na sfinansowanie zadania pod nazwą "[...]" został rozpatrzony negatywnie, ze względu na fakt, że zadanie to nie było zawarte w planie finansowym na 2010 r.
Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadny jest zarzut skargi naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organy orzekające czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prezes Agencji Rynku Rolnego zobowiązany jest, przepisem art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o funduszach promocji, do odmowy realizacji niezgodnych z przepisami prawa uchwał Komisji Zarządzających, powinien więc ustalić, czy uchwała, która jest podstawą odmowy przyznania wnioskowanego dofinansowania jest zgodna z prawem, czego jednak nie uczynił. Z uzasadnienia decyzji Prezesa wynika, że zwrócił się on do Przewodniczącego Komisji Zarządzającej o wyjaśnienie okoliczności podjęcia przez Komisję uchwały, mocą której usunięto z planu finansowego zadanie pn.: "[...]". Przewodniczący Komisji Zarządzającej wyjaśnił, że analiza propozycji zmiany planu finansowego odbyła się w obecności przedstawiciela strony, który jest członkiem Komisji Zarządzającej i który nie zakwestionował usunięcia z planu finansowego zadania "[...]", a uchwała została podjęta jednogłośnie, co oznacza, iż przedstawiciel strony głosował również za tą uchwałą. Organ II instancji uznał więc, że Komisja Zarządzająca usuwając z planu finansowego zadanie "[...]" działała na wniosek strony.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji to stwierdzenie organu jest przedwczesne. Znajdujące się w aktach sprawy materiały nie dają podstawy do jednoznacznego przyjęcia, że strona złożyła wniosek o wykreślenie z planu finansowego zadania "[...]", a nie wniosek o przekazanie tylko części dofinansowania, przewidzianego w Planie finansowym na to działanie, na dofinansowanie – w znacznie mniejszej kwocie – udziału w targach "[...]", bez wykreślania zadania "[...]".
Sąd stwierdził, że oceniając prawidłowość uchwały nr [...] należało w pierwszej kolejności dokonać oceny pisma z dnia [...] maja 2010 r., które zostało potraktowane przez Komisję Zarządzającą jako wniosek o usunięcie z Planu finansowego zadania "[...]", a w przypadku wątpliwości zwrócić się o wyjaśnienie intencji do wnioskodawcy. Fakt niezakwestionowania przez członka Komisji Zarządzającej, wskazanego przez Z., decyzji o usunięciu zadania z Planu finansowego nie może być traktowany jako stanowisko wyrażone przez Z., chyba że byłaby to osoba uprawniona do reprezentowania Z. Zgodnie z odpisem z KRS znajdującym się w aktach sprawy uprawnienie takie przysługuje wyłącznie Prezesowi Zarządu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ II instancji wyciągnął błędne wnioski, bowiem zebrane dowody nie dają podstawy do przyjęcia, że pismo Z. z dnia [...] maja 2010 r. zawierało wniosek o wykreślenie z planu finansowego zadania "[...]". Nie można wykluczyć, że przeprowadzone ponownie postępowanie dowodowe doprowadzi do odmiennego wniosku. W sytuacji ustalenia, że Z. nie złożył wniosku o wykreślenie z Planu finansowego zadania "[...]" zmiana Planu poprzez dokonanie takiego wykreślenia winna być uznana za niezgodną z prawem. Przyznanie Komisji Zarządzającej prawa do ustalania zasad gospodarowania środkami finansowymi funduszu promocji nie oznacza, że po uchwaleniu Zasad gospodarowania Komisja Zarządzająca nie ma obowiązku się do nich stosować. Dokonanie zmian w Planie finansowym w trybie nie przewidzianym w Zasadach gospodarowania, poprzez usunięcie zadania, które znajdowało się w Planie uchwalonym, bez wniosku podmiotu zainteresowanego, narusza przepisy Zasad gospodarowania oraz zasadę pewności obrotu obowiązującą w państwie prawa.
Tak podjętą uchwałę należałoby uznać za niezgodną z prawem i Prezes Agencji Rynku Rolnego powinien odmówić jej wykonania. Nie odmawiając wykonania uchwały niezgodnej z prawem Prezes ARR naruszyłby przepis art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o funduszach promocji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję ze względu na naruszenie art. 7 k.p.a. i uznał za przedwczesne odniesienie się do zarzutu naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów art. 4, 8 i 9 ustawy o funduszach promocji.
II
Skargę kasacyjną złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi wskutek błędnego dopatrzenia się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zostało spowodowane błędną oceną, że organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu dokonał naruszenia art. 7 k.p.a., wynikiem czego było błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie dokonał wyjaśnienia stanu faktycznego w kontekście pisma strony przeciwnej z dnia [...] maja 2010 r. w zakresie wyjaśnienia intencji strony przeciwnej zawartej w tym piśmie, czy pismo to zawierało wniosek o wykreślenie z planu finansowego zadania "[...]",
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek wadliwego przyjęcia, że organ odwoławczy wydając decyzję zaniechał czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a mianowicie ustalenia, czy pismo strony przeciwnej z dnia [...] maja 2010 r. zawierało wniosek o wykreślenie z planu finansowego zdania "[...]", pomimo że organ odwoławczy spełnił wynikający z wyżej wymienionego przepisu k.p.a. wymóg praworządnego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, a w tym wyjaśnił i ustalił, zgodnie z art. 7 k.p.a., że wniosek strony przeciwnej z dnia [...] maja 2010 r. był wnioskiem o umieszczenie w planie finansowym zadania "[...]" i zawierał rezygnację z zadania "[...]",
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
- a) wadliwe wykonanie obowiązku prawidłowego przedstawienia sprawy wskutek dokonania wadliwych ustaleń formalnych, przyjmując że:
- – Prezes Agencji Rynku Rolnego nie dokonał ustalenia, czy uchwała Komisji Zarządzającej nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. o zmianie Planu Finansowego Funduszu Promocji Mleka jest zgodna z prawem (s. 7 uzasadnienia decyzji),
- – przepisy Zasad gospodarowania środkami finansowymi Funduszu Promocji Mleka nie przewidywały możliwości dokonywania przez Komisję Zarządzającą zmian w uchwalonym planie z urzędu, bez wniosku strony przeciwnej (s. 5 uzasadnienia wyroku),
- – z zebranego materiału dowodowego organ II instancji wyciągnął błędne wnioski, że zebrane dowody dają podstawy do przyjęcia, że pismo strony przeciwnej z dnia [...] maja 2010 r. zawierało wniosek o wykreślenie z planu finansowego zadania "[...]" (s. 8 uzasadnienia wyroku),
- – zmiany planu finansowego dokonane przez Komisję Zarządzającą uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. o zmianie Planu Finansowego Funduszu Promocji Mleka poprzez wykreślenie z planu finansowego zadania "[...]", zostały dokonane w trybie nieprzewidzianym w Zasadach gospodarowania środkami finansowymi Funduszu Promocji Mleka, naruszało przepisy tych Zasad oraz zasadę pewności obrotu obowiązującą w państwie prawa i tak podjętą uchwałę należy uznać za niezgodną z prawem (s. 8 i 9 uzasadnienia wyroku),
- b) nieprawidłowe wykonanie obowiązku przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskutek ograniczenia się do zacytowania w uzasadnieniu przepisów ustawy o funduszach promocji i rozporządzenia bez dokonania ich wyjaśnienia,
- 4) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona jako bezzasadna;
- II. prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o funduszach promocji w związku z § 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że zgodność z przepisami prawa uchwały Komisji Zarządzającej, ustalającej plan finansowy powinna być sprawdzana w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w celu wydania decyzji w przedmiocie udzielenia wsparcia,
- 2) art. 4 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o funduszach promocji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Prezes Agencji Rynku Rolnego winien odmówić wykonania jako niezgodnej z przepisami prawa uchwały Komisji Zarządzającej, ustalającej zmieniony plan finansowy Funduszu Promocji Mleka, w którym usunięto zdanie ujęte w poprzednio obowiązującym planie, podjętej w trybie nieprzewidzianym w Zasadach gospodarowania środkami finansowymi Funduszu Promocji Mleka, bez wniosku podmiotu zainteresowanego,
- 3) art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 i art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy o funduszach promocji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Zasady gospodarowania środkami finansowymi Funduszu Promocji Mleka zawierają przepisy, które określają sposób ustalenia Planu finansowego Funduszu Promocji Mleka i uchwałę o dokonaniu zmian w planie finansowym podjętą w trybie nieprzewidzianym w Zasadach gospodarowania środkami finansowymi Funduszu Promocji Mleka należy uznać za niezgodną z prawem, podczas gdy należało przyjąć w ramach prawidłowej wykładni, że podjęcie uchwały o zmianie Planu finansowego w trybie nieprzewidzianym w Zasadach gospodarowania środkami finansowymi Funduszu Promocji Mleka nie powoduje, że uchwała taka jest niezgodna z przepisami prawa, gdyż Zasady nie zawierają przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. P. P. M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił wykładnię przepisów ustawy o funduszach promocji, co do zakresu kompetencji Prezesa Agencji Rynku Rolnego oraz komisji zarządzających funduszami a także wzajemnego stosunku obu tych podmiotów (art. 4 ust. 1 pkt 4 i art. 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy), następnie ocenił, jakie okoliczności, w świetle przedstawionej wykładni, powinny być przedmiotem wyjaśnienia i ustalenia, a na zakończenie uznał, że wyjaśnienia poczynione w sprawie nie były wystarczające, co naruszało art. 7 k.p.a. Zarówno dokonana wykładnia prawa, jak i ocena zakresu koniecznych ustaleń i ich prawidłowości jest trafna.
Jak wynika z art. 7 ust. 1 i ust. 3 ustawy o funduszach promocji, środki funduszy promocji nie są środkami publicznymi, jednak są one gromadzone na wyodrębnionym rachunku Agencji Rynku Rolnego. Zgodnie z art. 8 w zw. z art. 10 ustawy o funduszach promocji, gospodarka funduszem prowadzona jest przez komisję zarządzającą, która stanowi ciało kolegialne złożone z 9 członków, przy czym 4 członków reprezentuje dostawców, 4 członków reprezentuje skupujących i przetwórców, a 1 członek reprezentuje izby rolnicze. Jak wynika z powyższego, Komisja zarządzająca każdym z Funduszów składa się z przedstawicieli tych podmiotów, które będą mogły w przyszłości korzystać ze środków zgromadzonych na Funduszach.
Komisja zarządzająca podejmuje dwa najistotniejsze działania związane z wydatkowaniem środków Funduszu: uchwala Zasady gospodarowania środkami finansowymi Funduszu tj. sposób sporządzania Planu finansowego oraz wysokość wsparcia na realizację określonych zadań wyrażoną procentowo (art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o funduszach promocji) oraz uchwala Plan finansowy Funduszu na dany rok (art. 8 ust. 1 pkt 2 i 8 ust. 3 ustawy o funduszach promocji).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o funduszach promocji, Prezes Agencji Rynku Rolnego, który prowadzi wyodrębnione rachunki dla każdego Funduszu, dysponuje środkami Funduszy na podstawie uchwał Komisji zarządzających, zatem jest związany uchwałami Komisji, co do sposobu wydatkowania środków Funduszu. Zauważyć jednak należy, że realizacja uchwał Komisji zarządzających, co do wydatkowania środków Funduszu odbywa się w drodze wydawania przez Prezesa Agencji decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych o udzieleniu wsparcia finansowego konkretnemu podmiotowi, na konkretne zadanie, zawarte w Planie finansowym uchwalonym przez Komisję zarządzającą oraz wydawanie przez Prezesa Agencji decyzji administracyjnych o wypłacie środków finansowych z tytułu wsparcia. Wydając omawiane decyzje administracyjne, Prezes oprócz kontroli dysponowania środkami na rzecz konkretnych podmiotów, sprawuje swoistą kontrolę uchwał Komisji zarządzających, a mianowicie zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o funduszach promocji, odmawia realizacji uchwał Komisji niezgodnych z przepisami prawa.
Poprzez możliwość odmowy realizacji uchwał niezgodnych z prawem Prezes Agencji czuwa nad przestrzeganiem prawa przez Komisję zarządzającą. Ponieważ, jak wskazano wyżej, Komisja zarządzająca uchwala Zasady gospodarowania środkami Funduszu oraz, działając na podstawie tych Zasad, uchwala Plany finansowe, Prezes Agencji realizując uchwały Komisji kontroluje prawidłowość tych działań. Zatem wydając decyzje indywidualne może i powinien kontrolować, czy Komisja przy uchwalaniu Planu finansowego i zmian tego Planu stosowała się do uchwalonych przez siebie i wiążących ją Zasad.
Nie ma racji wnoszący skargę kasacyjną, że naruszenie Zasad nie stanowi naruszenia prawa powszechnie obowiązującego i nie może być podstawą odmowy stosowania uchwały Komisji zarządzającej. Obowiązek gospodarowania finansami Funduszu na podstawie Zasad uchwalonych przez Komisję zarządzającą i Planu finansowego sporządzonego zgodnie z tymi Zasadami wynika z art. 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 8 ust. 2 ustawy o funduszach promocji, zatem sporządzenie Planu finansowego niezgodnie z Zasadami gospodarowania stanowi naruszenie prawa tj. prawidłowej gospodarki funduszem, o której mowa w art. 8 ust. 1 omawianej ustawy. Prezes Agencji realizując uchwały Komisji zarządzającej na etapie wydawania decyzji indywidualnych, tylko na tym etapie może skonkretyzować swoje uprawnienie do odmowy ich stosowania w przypadku niezgodności z prawem.
W świetle wywodów powyższych nie są usprawiedliwione zarzuty kasacyjne dotyczące błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o funduszach promocji w związku z § 2 rozporządzenia oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 a także art. 4 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy, bowiem trafny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że Prezes Agencji kontroluje uchwały Komisji zarządzającej i czyni to przy wydawaniu decyzji w sprawach indywidualnych, a efektem tej kontroli jest odmowa stosowania uchwał niezgodnych z prawem.
Przystępując do oceny zarzutów procesowych wskazać należy, że w świetle powyższej wykładni ustawy o funduszach promocji, oceniając zgodność z prawem uchwały o zmianie Planu finansowego Funduszu Promocji Mleka, organ powinien zbadać, kiedy taka zmiana jest dopuszczalna w świetle treści Zasad gospodarowania środkami Funduszu Promocji Mleka, a następnie ustalić, czy oceniana zmiana w konkretnej sytuacji była dopuszczalna.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że z pkt 3 ppkt 8 Zasad gospodarowania środkami finansowymi Funduszu Promocji Mleka wynika, iż zmiany do uchwalonego Planu finansowego mogą być wprowadzone na skutek złożenia przez wnioskodawcę propozycji zmian i brak podstaw do uznania, że mimo uchwalenia Planu finansowego, Komisja mogłaby go zmieniać z urzędu bez propozycji podmiotów, których wnioski w uchwalonym już planie były uwzględnione. Zarzuty kasacyjne dotyczące omawianej kwestii są więc nieuzasadnione.
Skoro zmiany do już uchwalonego Planu finansowego mogły być dokonane tylko na wniosek strony, szczególnej wagi nabiera ustalenie treści wniosku o dokonanie zmian. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle treści pisma strony z dnia [...] maja 2010 r. intencja strony dotycząca przeniesienia części środków uwzględnionych w Planie finansowym na 2010 r. na przedsięwzięcie "[...]", na nowe zadanie tj. "[...]" była jednoznaczna. Jeżeli jednak, zdaniem organu, treść pisma budziła wątpliwości, należało dokonać dodatkowych ustaleń i wytyczne Sądu pierwszej instancji w tej kwestii są trafne, zaś zarzuty kasacyjne nieusprawiedliwione.
Oczywiście niezasadnie kwestionowany jest przez wnoszącego skargę kasacyjną pogląd Sądu, że członek Komisji zarządzającej wskazany przez P. Z. P. M. (a powołany przez ministra), nie jest reprezentantem tego Z. na posiedzeniach Komisji. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że czym innym jest ustalenie składu Komisji zarządzającej Funduszem na podstawie art. 10 pkt 1 ustawy, a czym innym reprezentowanie wnioskodawcy składającego propozycję zmiany Planu finansowego na posiedzeniu Komisji. Zadaniem członków Komisji jest zarządzanie Funduszem, nie zaś reprezentacja poszczególnych wnioskodawców. Okoliczność, że za uchwałą głosował także członek Komisji wskazany przez P. Z. P. M. nie ma zatem znaczenia dla oceny, czy stan faktyczny był należycie ustalony, a uchwała podjęta została zgodnie z prawem.
Mając na uwadze wywody powyższe uznać należy za nieusprawiedliwione zarzuty procesowe skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędne ustalenie, że stan faktyczny nie został należycie wyjaśniony.
Nieusprawiedliwione są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy pomocy powołanego przepisu wnoszący skargę kasacyjną usiłuje podważyć poglądy Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu wyroku. Taka konstrukcja zarzutu jest wadliwa. Art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi jakie są obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku. Naruszenie powołanego przepisu tylko wtedy może być podstawą uchylenia wyroku, kiedy uzasadnienie na skutek wadliwości konstrukcyjnych, nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Kontrolowane uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane elementy a przedstawione w nim poglądy Sądu są jasne, zatem przy jego sporządzaniu Sąd nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).